五大“软肋”催生“工伤保险法”

自2004年1月1日起实施的工伤保险条例，对我国工伤保险事业起到了巨大的推动作用。条例实施前，全国参加工伤保险的职工只有4575万人，享受工伤保险待遇的仅33万人。条例实施后，到2008年底，全国参加工伤保险的人数已达到1亿3787万人，享受工伤保险待遇的人数达118万人。条例实施前很少有农民工参加工伤保险，到2008年底农民工参保人数已达4976万人。
在工伤保险事业获得巨大发展的同时，工伤保险制度所暴露的问题也愈发尖锐。今年6月15日，在广东东莞市大朗镇大井头村展明五金制品厂，失去了右手掌的工伤职工刘汉黄因屡次追讨工伤赔偿未果，与厂方发生争吵，掏出弹簧刀，将生产经理赖振瑞捅成重伤，随后又捅死公司副总经理邵正吉和总经理林裕腾，酿成两死一伤的惨剧。

这样的悲剧过去时有发生。让最弱势的工伤群体选择最极端的方式去维护自己的权利与尊严，这表明这一群体的权利已被边缘化了，现行工伤保险制度的种种不足与乏力也由此凸显，如果不能在立法上及时得到完善，类似悲剧还会不同程度地出现，并在现行工伤保险制度框架下演变成一道道无解的死题。

建议一：尽快建立工伤赔偿垫付制度
刘汉黄杀人后，厂方坚持认为自己待人不薄，依据是刘汉黄受工伤后厂里还负责他的吃住。而依据规定，职工受伤治疗期间，应该及时落实包括工资福利待遇在内的全部工伤保险待遇；在确认伤残等级以后，应按照规定支付工伤赔偿，并对其工作进行妥善安排。显然，厂方没有尽到工伤保险规定的义务。

刘汉黄式悲剧的根源，就在于工伤赔偿没有得到充分保障，这是我国现行工伤保险制度的一大软肋。用人单位参加工伤保险原本是法定义务，依法督促用人单位参加工伤保险更是社会保障部门的责任，但现实常常是这样：用人单位不参加工伤保险，非但不会承担更多的责任，反而可以从拖延支付职工工伤赔偿中获利，即使社会保障部门对其进行了处罚，用人单位也照样不承担对劳动者的工伤赔偿义务。结果工伤职工成了最大的受害者，必须要为自己本该拥有的法定权利承担更多的维权成本，到最后甚至分文无获。

企业没有参加工伤保险，企业与政府都负有责任，让没有任何过错的劳动者来承担企业违法行为的全部后果，显然是不公平的。为避免类似悲剧继续发生，应抓紧从立法上设立工伤赔偿垫付制度，即没有参加工伤保险的职工在被认定为工伤后，先由工伤保险基金支付包括工伤医疗待遇、一次性伤残补助金、伤残津贴等工伤待遇，然后由工伤保险基金向企业追缴。

建议二：用人单位严重侵权应受刑责
在刘汉黄事件中，厂方没有完全履行工伤保险制度规定的义务，侵犯了劳动者应该享受的工伤权利，这是导致刘汉黄采取极端维权行为的重要原因。与刘汉黄事件相比较，《半月谈内部版》2008年第10期《父兄维权16年揭开信访马拉松代价》披露的用人单位侵权行为就显得更为恶劣。辽宁阜新一家大型煤矿长期拒绝支付工伤职工许玉林的医疗待遇与工资待遇，甚至将其除名，导致许玉林无法获得应有的救治而绝望自杀。

工伤职工作为最弱势的一群，理当获得更好的保障。之所以会出现用人单位侵犯工伤职工权利还有恃无恐的情形，根本原因在于，用人单位并不会因此而受到额外惩罚，相反还可能获得更多利益。这是工伤保险制度立法的一大悖论，违反了法律公平正义的基本原则。用人单位侵犯职工工伤权利，导致其轻伤拖成重伤甚至死亡，其社会危害性并不比刑法中故意伤人或故意伤害致死来得轻。因此，对于用人单位严重侵犯工伤职工权利造成严重后果的，应当追究用人单位及其责任人员的刑事责任，同时还应追究用人单位的惩罚性赔偿责任，视其违法行为程度而加大其对工伤职工的赔偿数额。

建议三：尽量简化工伤处理程序
2005年3月到北京某建筑工地打工的河南农民工张先法，在施工中被摔成重伤，后因无法证明劳动关系而被迫放弃申请工伤认定，直接向人民法院起诉要求人身损害赔偿。2007年9月，法院终审判决张先法获赔85万余元。实际上，真要走工伤认定的索赔程序，张先法的维权之路会更加漫长和艰难。

还有一个典型案例。吉林来京工作的小孙，从2007年8月开始申请工伤认定。因为用人单位对劳动关系提出异议，小孙不得已通过法律程序确认劳动关系，直到今年6月才接到二审法院确认劳动关系的判决书，工伤认定历时近2年才得以启动。而这期间，家里已经为小孙支付了超过10万元的医药费。今后，小孙还可能面临用人单位的行政复议、行政诉讼。过于繁琐的工伤认定程序已经成为工伤职工维权的巨大障碍。因此，通过立法简化认定程序对于解决“工伤认定难”意义重大。

建议四：同伤同权，统一工伤赔偿模式
由于第三人侵权所导致的工伤，在工伤保险待遇支付与民事侵权损害赔偿的处理上，目前有“双赔模式”（工伤保险待遇支付与民事侵权损害赔偿可以兼得）与补差模式（民事侵权损害赔偿低于工伤保险待遇的，由工伤保险基金补足工伤保险待遇不足的部分；民事侵权损害赔偿高于工伤保险待遇的，工伤保险待遇不再支付）。同一工伤案件，受害者在不同地方可以获得完全不同的赔偿，一定程度上影响了工伤保险制度的严肃性与公信力。

由于行政法规不得就公民基本民事权利作出规定，《工伤保险条例》没有对民事赔偿进行规定，而安全生产法、职业病防治法则隐含了双重赔偿的立法精神。从法律适用上来说，双赔模式应该是法律适用的正确选择，但也会造成工伤职工权利的不平衡，难以实现工伤保险的宗旨。而大部分地区实行的补差模式，虽然符合我国国情，利于调动职工、用人单位与工伤保险基金的积极性，但各地通过地方性法规甚至是地方性规章对补差模式作出的规定，排斥了双赔模式，明显违反了《中华人民共和国立法法》有关规定。更重要的是，如果不确立工伤保险基金的代位追偿权，补差模式很难在法制轨道上得以真正实现。因此必须通过立法衔接其他法律体系，在现有操作模式的基础上构建统一的工伤赔偿模式。

建议五：确立老工伤的工伤保障机制
河南某地一家大型企业破产后，旗下数百名矽肺病职工分得有限的破产安置费用，很快就被高昂的医药费消耗精光。这些职工多次找当地社会保障部门要求进入工伤保险，都遭到拒绝，最后只得找当地政府领导解决问题，得到的也只是一个无可奈何的答复：如果把这些职工全部接纳进入工伤保险，高昂的医药费将很快把该市的工伤保险基金消耗干净。最终，当地政府拒绝了这些老工伤的请求。

老工伤职工特别是职业病职工过去为国家做出了巨大贡献，随着岁数增长病情逐渐加重，需要的工伤医疗费用与日俱增。将他们强行排除在工伤保险的大门之外，既与工伤保险的宗旨相悖，有违社会主义基本制度的价值理念，也不利于社会主义和谐社会的构建。所以，必须明确老工伤职工的保障机制，工伤保险基金存在资金缺口的，应当由各级财政提供保障。

工伤处理面临的上述难题，在现行工伤保险制度体系下难以得到解决，仅靠行政法规的立法层级也无法解决涉及其他法律的相关问题。目前正在起草的社会保险法，对于推动我国社会保险事业的发展有着巨大的作用，但在立法上仍然过于粗疏与原则。只有出台独立的工伤保险法，才能有力破解现行工伤保险制度面临的一系列难题，推动我国工伤保险事业健康发展。（黄乐平
邓卫华）