最高法拟着手破解民事与行政交叉案件审理难题

              
最高人民法院有关人士将涉及土地和房屋管理的两个司法解释讨论稿，带到了正在浙江省杭州市召开的“2009行政争端解决机制论坛”上。










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据记者了解，这两个司法解释讨论稿是《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》和《关于审理房屋登记行政案件若干问题的规定》。前一个司法解释目前正在征求行政法学界、民法学界及实务部门的专家意见。
据最高人民法院行政审判庭庭长赵大光介绍，目前涉及土地和不动产登记的行政案件不断增加，特别是在金融危机影响下，这类案件的新情况、新问题不断出现，而各地法院在处理这些案件时在审判规则、处理方式等方面不尽相同。所以，有必要制定规范统一的审判标准。
据悉，“2009行政争端解决机制论坛”由最高人民法院行政审判庭、中国法学会行政法学研究会和浙江工商大学共同主办，会议主旨是深入研讨目前困扰我国行政审判工作的民、行交叉等法律问题，特别是涉及农村集体土地征收征用的行政案件和房屋登记行政案件在审判实践中遇到的难题。
“现在老百姓打官司可累了，1个房产纠纷就涉及3个诉讼。作为法官，我们特别想减少老百姓的诉累，但因现行法律设置存在问题，法官在审理这类案件时，经常会遇到一些冲突情形。”11月4日，河南省高级人民法院行政审判庭副庭长刘天华在接受记者采访时说。
刘天华举例说，一家开发商与张某签订了一个合同，约定把一套房子抵20万元的债务给张某。张某对房子进行装修后住了进去。可是，不知是什么原因，开发商又把这套房子以30万元卖给了王某，并给王某办理了房产证。但当王某拿着房产证去看房子时，却发现张某住在里面。无奈，他只好把张某告到法院，要求法院判决张某搬出住房(民事侵权诉讼)。张某一看自己当了被告，也急了，就起诉了房地产登记部门，请求撤销王某的房产证(行政诉讼)。而在这一行政诉讼期间，张某又起诉开发商与王某签订的房屋买卖合同无效(民事合同诉讼)。
3个诉讼导致的结果是：民事侵权诉讼以等待行政诉讼裁判结果为由，裁定中止审理；行政诉讼以行政机关登记行为违法为由，判决撤销房产证；民事合同诉讼以房屋买卖合同有效为由，驳回张某的诉讼请求；民事侵权审理最后以行政判决为依据，驳回王某的诉讼请求。现在，王某每天拿着民事胜诉判决申诉。
“3个诉讼实质只为解决一个问题：房屋所有权到底归谁？但3个诉讼审理思路不同，就必然导致民事判决与行政判决冲突的现象。”刘天华说，在审判实践中，这个问题已经到了非解决不可的时候了。
这是一个典型的民事与行政交叉的案例。据记者了解，这类案例目前在司法实践中有增无减，正日益成为法官们的一个困扰。
              
         
        
      
      
         
         
        
      
      
         
           
            
              
　　土地与房地产案件迅猛增加
来自最高人民法院的数据表明，2008年全国法院受理一审行政案件108398件，比上年增加了6.17%。其中，土地与房地产案件名列前三位。










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“2007年7月1日物权法开始实施后，土地与房地产案件迅猛增加，土地案件较以往增加了20%，房屋登记案件增加5%。”来自基层法院的一位法官告诉记者。
据记者了解，物权法用专门的章节规定了对不动产登记、宅基地使用权的物权保护，对房屋管理和土地征收影响很大，其中涉及对公权力在拆迁、房屋登记、土地征收征用等行为中的规制问题，而这类环节上产生的纠纷，相当一部分涌入了法院的行政审判工作之中。
最高法院在审判工作中发现，现行的涉及土地和房屋管理的法律已难以应对物权法实施后出现的新矛盾和新问题，为了规范行政审判工作的需要，最高法院决定起草《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》和《关于审理房屋登记行政案件若干问题的规定》。
2009年以来，最高法院行政庭对土地行政案件进行了调研，找出了涉及土地征收、确权、登记、处罚强制等80多个问题，最后选拟了20多个条文。
最高法院行政审判庭将这两个司法解释讨论稿带到了“2009行政争端解决机制论坛”上。
作为主办方之一的中国法学会行政法研究会的会长应松年告诉记者：“不动产物权登记和土地征收方面的实务、立法、行政操作和司法解决争端问题，是一个交叉的边缘课题。实务部门的同志早就希望解决这个问题，但这个问题在理论层面还没有很好地解决，可以说理论研究滞后于实践。所以这个论坛我们邀请了全国人大常委会法工委、国务院法制办、国土资源部、住房和城乡建设部及民法学专家参与讨论如何解决这个问题，希望理论跟上实践的步伐，指导实践。”
　　集体土地上的房屋无“法”界定
农村土地的拆迁及补偿问题，一直是行政管理中的头痛问题，其中的纠纷也很让法院头痛。
“重庆有一个案子，农民的土地被征收后，原样没动达10年之久。10年后开发商才进入，而这时这块地已经成了城中村。在这种情况下，开发商依然按照征用农村土地及附着物的标准对农民进行补偿，农民不答应，因为依据国家法律，对城市房屋拆迁的补偿和对农村土地上的房屋补偿相差5倍。”一位法官透露说。
国土资源部法规司的副巡视员赵久田说，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，根据土地管理法的规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。“对土地上的附着物的补偿，各地作价都不一样，现在最难的问题是，物权法规定，房屋是不动产，但农村土地的房屋是附着物还是拥有独立的物权？现在还没有法律规定。这个矛盾的根源就在于现在农村土地是集体所有，而房屋是个人所有。”赵久田说。
              
         
        
      
      
         
         
        
      
      
         
           
            
              
　　民事与行政交叉无诉讼模式
为什么房屋登记产生民事与行政交叉诉讼增多呢？










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“物权登记本身的复合性决定了其必然产生民、行交叉问题。”辽宁省高级人民法院行政庭副庭长于德江说，各国的登记机关均为公权力机关，但登记保障的是民事主体不动产交易的法律效力。不动产物权登记涉及的民、行交叉问题有4个特点：
一是两者均是建立在同一标的物上的权利义务纠纷；
二是这种交叉源于在同一标的物上产生的三方利害关系人：房屋登记机关、登记簿上的权利人、实际民事权利人；
三是其物权的产生源于民事法律关系和行政法律关系；
四是在发生诉讼时，属于不同法律事实和不同法律关系。
于德江的总结印证了刘天华举例说明的情况———这类案件在全国各地法院普遍存在，已成“顽疾”。
刘天华告诉记者，法官在审理房屋民、行交叉的案件时，遇到4个难题：
民事和行政审判谁先审，谁后审？
根据相关司法解释，对行政裁决案件，当事人请求的，可以一并审理，但房屋登记行政诉讼，难以适用此规定。“一并审理”如何操作？
民、行诉讼同时进行时，有的中止等待，而房地产纠纷随着房价上涨冲突越发激烈。审理周期较长的难题何解？
有些案件，民事判决认定房产买卖有效，而行政案件判决撤销房产证；有些案件，民事判决认定房屋买卖无效，行政判决维持房产证。民事行政裁判发生冲突怎么办？
“从为当事人考虑的角度，应该合并审理。”中国政法大学教授薛刚凌建议，在行政管理中，如果出现职能交叉，有两种解决办法：一种是大部制，一种是法律授权。现在公法与私法的融合问题越来越多，很难弄清楚，这就要求制度设计时要考虑这些问题的关联性。
记者在采访中了解到，多数法官都赞成“一并审理”模式，即对民、行交叉的案件，法院在审理其中一种案件时，可以根据当事人的申请，由同一审判组织依据不同的诉讼程序对相互交叉的另一种案件一并审理并作出裁判。
对于这个模式，刘天华建议，在立法层面上，应建立“一并审理”的诉讼模式。目前由于没有同一模式，各地法院在处理这类案件时做法不一。立法部门可以考虑在修改行政诉讼法和民事诉讼法时，将民、行交叉问题纳入修改内容，设定“一并审理”模式。在司法改革层面，立法没有介入前，最高法院可出台司法政策，指导法院内部统一民、行交叉案件的审理，为立法积累经验。(陈煜儒)