“大安全生产”战略路径

当前，安全生产面临的许多压力和困难来自外部的经济、社会乃至国际环境。因此，应跳出“就安全生产抓安全生产”的狭隘思维，确立“大安全生产”的思路，从调整产业结构、优化能源利用、发展循环经济、缩小区域差距、完善国际分工等方面着手，大力营造一个有利于安全发展的外部环境。
只有各级政府高度重视、各个部门紧密配合、社会各界齐心协力，从发展理念、法律法规、体制机制等多方面入手，采取切实有效的对策措施，才能使安全生产工作迈上一个新台阶。
　　明确战略理念
首先，尽快制定安全发展的战略目标。中央明确提出要坚持节约发展、清洁发展、安全发展，将安全发展作为一个重要理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略。为了更好地指导和促进全国的安全生产工作，中央也应该制定一个建设安全保障型社会的安全发展战略目标，并结合全面建设小康社会的进程安排，明确实现这一战略目标的阶段性要求及其具体指标。
其次，大力普及安全发展的思想观念。大力普及安全发展思想观念，努力形成一种全民“讲安全、要安全、保安全”的局面。尤其应重点抓好党政领导干部和企业经管人员的教育，使他们懂得正确处理经济建设与安全发展、经济效益与安全生产的关系。而且，要建立有效的约束机制，通过完善政绩考核评价标准，提高各级领导干部抓好管好安全生产的自觉性；通过推广实施安全隐患挂牌警告制度，促使企业经管人员增强安全生产的危机感。
　　改进法制建设
加紧完善安全生产法律法规体系。目前，全国人大、国务院及相关部门颁布实施的安全生产法律、法规、规章和司法解释约有150部，国家标准约有1500项，安全生产的法律法规体系初步形成。但是，目前安全生产法制建设与严峻的安全生产形势仍有很大差距。
因此，今后立法工作的重点应该是：完善现行规定，如对《安全生产法》中生产经营单位、主要负责人、从业人员等术语的内涵和外延，以及安全生产责任主体、职能部门权限划分等进一步作出明确界定；加强配套立法，如尽快制定建设项目安全设施“三同时”（即与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用）的具体实施办法；消除立法盲点，如出台职业安全保护、安全生产培训等方面的法规；修订过时内容，如将《矿山安全法》的主体执法部门由劳动行政主管部门修改为安全生产监管部门等。
加强安全生产专业执法队伍建设。安全生产法律法规的落实，离不开一支高效、精干、务实的专业执法队伍。应建立健全乡镇、街道安全生产执法机构，改善监管装备、办公经费、工资待遇等方面的条件，吸引更多责任心强、业务素质高的人员进入执法队伍，尽快解决基层安全生产执法人员数量不足的问题。加强对执法人员的日常管理和教育，提升其公开执法、公正执法、文明执法、廉洁执法的意识和水平。另外，也可考虑组建兼职或非在编的监管队伍，以降低执法队伍建设成本。
加大对违法违规行为的惩处力度。当前，一些生产经营单位之所以频频出现安全生产方面的违法违规行为，并引发安全事故，一个重要原因就是安全生产执法的惩处力度不够。因此，应进一步强化安全生产监管、安全技术标准、违法行为追究制裁等法律法规的执行与约束力度，提升安全生产执法的权威性。通过加大事故查处力度，严肃追究事故责任人的经济、行政及刑事责任，提高违法违规代价，使有关人员特别是单位负责人意识到违法违规生产经营得不偿失，从而消除其侥幸心理。一方面，应进一步明确安全生产综合监管部门与专门监管部门的职责，逐步推行监督与管理职能分开，避免交叉重叠或遗漏缺失；另一方面，应建立健全安全生产委员会会议、部门联席会议、联合执法及信息通报等工作制度，使各个部门能够密切配合、通力协作、无缝衔接，形成抓好安全生产工作的强大合力。
理顺各级政府在安全生产监管中的督促协作关系。为了解决一些地方政府过多干扰职能部门安全生产监管工作的问题，在条件成熟时，可考虑建立省以下安全生产监管机构的垂直管理体系。安全生产投入对加强安全生产至关重要，各级政府应合理划分安全生产投入方面的责任，并建立和落实安全生产专项资金制度，增加对安全生产监督检查、公共安全隐患治理、安全生产宣传教育等方面的资金投入。
发挥各类组织在安全生产监管中的服务促进作用。各类行业协会、中介机构和群众组织在安全生产监管中扮演着重要角色，应鼓励和支持它们更好地发挥作用。行业协会应增强自律功能，认真研究制定安全生产行业标准，积极组织开展安全生产教育培训；中介机构应创新活动方式，为企业安全生产提供技术咨询、风险预测、资质评估等多方面的服务；群众组织应利用自身优势，推动职工和居民积极参与本单位、本社区的安全生产，依法维护自身安全生产权益。
增强企业能力
健全安全生产责任制度。安全生产重点在基层、关键在管理、要害在细节。生产经营单位身处安全生产一线，在安全生产管理方面，要重视学习国外企业的先进理念、模式、办法和经验，如“所有事故都可以预防”的安全管理理念、“零事故零伤害”的安全管理办法等。同时，应及时总结推广国内一些企业创造的安全生产承诺制度、无缺陷管理和精细化管理等好的做法和经验。
强化安全生产科技创新。鼓励企业积极采用安全可靠实用的新技术、新工艺、新设备和新材料，不断增强企业安全生产的物质基础。对安全隐患突出的落后工艺和设备，应通过严格执行安全技术标准，协助企业实现转型升级，及时予以淘汰或更新。对瓦斯灾害防治、矿井火灾防治等安全生产领域的关键技术，应加大科研攻关力度，力争早日突破。
加大安全生产投入力度。应分行业、分规模地确定安全生产保障与技术投入的最低标准，发挥好制度的约束与引导作用。建立和完善强制性企业安全费用提取使用、安全生产风险抵押、工伤保险、安全生产责任保险等制度，运用保险费率、信贷资格、税收标准等经济手段和利益杠杆，促使企业加大安全生产投入力度。
加强安全生产教育培训。当前，安全生产教育培训应以高危行业企业负责人、安全管理人员、特种从业人员及农民工等群体为重点对象，在针对性、经常性、有效性、强制性等方面下更大的功夫。应在普及一般性安全生产知识的同时，对不同的行业和工种进行有针对性的培训。在各个单位，应经常性地组织开展安全警示教育，以典型案例引导从业人员提高安全生产意识。此外，还应进一步严格落实持证上岗制度。
　　细化防范制度
切实加强安全生产源头管理。源头管理对安全生产具有事半功倍的效果。各级政府和有关部门应从严控制高危行业市场准入，从严落实安全生产许可制度，从严管理建设项目审批。同时应督促企业严格执行安全设施与主体工程“三同时”制度，从源头上有效降低企业安全生产风险。
建立健全隐患排查治理机制。应依法做好重大危险源的普查、登记、评估和监控工作，加强对重点企业、重点场所、重点部位、重点设备的监管和动态监控，发现安全隐患和异常情况立即解决，确保万无一失、防患于未然。各生产经营单位应建立安全隐患排查、监控和治理的责任机制，加强安全隐患信息档案的管理。实行安全生产举报奖励制度，鼓励群众对安全生产重大隐患和违法违规行为进行举报。
有效处理安全生产突发事件。各级政府应结合本地实际，建立健全安全生产应急管理体系，制定安全生产突发事件应急预案，构建反应迅速、保障有力的应急救援指挥系统，加强应急救援队伍、装备和物资建设。一旦发生安全事故，就有能力有效应对，将损失降到最低。同时，还应完善事故赔偿和信息发布制度，及时化解安全事故引发的矛盾纠纷，尽可能减少安全事故对社会稳定的负面影响。□文/李欣欣俞弘强其一，工业经济规模迅速扩大，生产安全事故风险随之增加。随着工业经济规模迅速扩大、生产过程日益复杂以及空间布局日趋集中，高危行业从业人数明显增多，重大危险源数量与危害程度也大幅增加。而我国安全生产总体基础较弱，安全生产建设历史欠账较多，平均工业技术水平和安全科技装备水平明显落后于发达国家，由此造成许多行业发生生产安全事故的风险不断增大。
其二，能源资源需求持续上扬，企业安全生产面临很大压力。巨大的能源资源需求不仅造成了煤炭、电力、石油等能源资源供应的紧张局面，而且对采矿、化工等能源资源生产企业的安全生产带来了沉重压力，导致部分企业超能力、超强度、超定员生产问题日益突出。同时，随着开发过程的深入，许多矿井、油气田的开采条件不断恶化，产品加工难度逐渐增加，也给能源资源生产企业带来了新的压力。由于我国能源消费长期以煤炭为主，因此煤矿企业面临的安全生产任务尤为艰巨。
其三，城镇建设步伐加快推进，生产安全事故隐患相应增多。2008年，我国城市数量达到655个，建制镇19234个，分别比1978年增加了462个和17061个。城镇化率升至45.68%，比1978年提高了28个百分点。城镇化的快速推进促进了建筑、交通运输等行业的飞速发展，但也出现了生产安全事故易发、多发的情况。另外，一些城镇建设盲目求大求快，基础设施和产业布局缺乏科学的规划设计，对安全因素考虑不足，也造成危险化学品泄漏、工地坍塌、火灾等生产安全事故隐患不断增多。
保障压力不断增大。
信息技术广泛应用，安全生产保障要求大幅提高。我国生产装备的数字化、操作程序的自动化和经营管理的网络化，极大地提升了劳动生产效率，但对安全生产保障的要求也更高、更严了。
农村劳动力大量转移，安全技能培训任务明显加重。全国农民工总量达2.3亿人，在那些门槛较低、安全生产风险较大的行业中，农民工的比例更高，如建筑业中近80%的从业人员是农民工，在煤矿企业采掘一线则基本上都是农民工。但农民工的文化素质普遍较低、技能水平相对较差、安全意识比较缺乏，因此对安全技能培训带来了很大压力。
所涉利益矛盾日益凸显。
其一，部分企业在追求市场利益上急功近利，忽视安全生产。一些企业为了追求经济利益最大化，不顾现有条件，一味加大生产强度，导致企业职工身心疲惫、安全隐患陡增；一些企业为了降低生产成本，随意减少安全生产投入，也不及时开展职工安全培训教育；还有少数企业顶风作案，故意违法违规生产，并想尽办法逃避安全生产检查。这些现象在中小企业中尤为突出，造成中小企业发生安全事故的比例也明显高于国有大型企业。
其二，一些地区以实现经济增长为最高目标，轻视安全生产。在市场化进程中，一些地方政府和领导干部受“分灶吃饭”的财税体制及以GDP为主要指标的政绩考核导向影响，片面强调经济增长的重要性，而将安全生产置于边缘和次要位置；有的地方政府和领导干部认为安全生产方面的投入不仅会挤占生产经营资金、影响扩大再生产，而且又不能立竿见影地得到经济效益上的回报，因此以资金紧张为由，不愿意增加安全生产投入；有的地方政府和领导干部则认为关闭不符合安全生产条件的企业，或查处企业安全生产方面的违法违规行为，会导致财政收入减少、失业人数增加，因此对企业安全生产持放任自流的态度，甚至还为一些违法违规的企业及行为提供保护。
事故处理难度逐渐加大。
群死群伤事件时有发生，应急救援工作面临严峻考验。近年来，我国生产安全事故总量一直处于高位状态，造成重大伤亡的生产安全事故往往事发突然，抢险救援、伤员医治、责任认定、损失赔偿等工作时间紧、头绪多、难度大，应急救援任务艰巨。
社会关注程度不断提升，事故处理工作出现新的课题。随着社会公众获取和传播信息的方式深刻变化，政府和企业的生产安全事故处理工作面临着新的课题。每一起生产安全事故不论大小，如果不及时妥善处理，很容易造成简单事件复杂化、负面影响扩大化、社会危害严重化。
监管任务不断加重。
区域发展水平差距较大，对安全生产法制建设带来了新困难。从总体上看，我国处于工业化初期、中期、后期的省级区域大约各占三分之一，各市县的工业化水平更是参差不齐。这对安全生产工作特别是安全生产法制建设带来了许多困难，一些安全标准简单化，适用性不够，一些处罚规定原则化，约束力不足，其中一个重要原因就是法律规定统一性与实际情况多样性之间存在一定的矛盾。
生产经营实体急剧增多，对安全生产监管体制提出了新要求。目前，在安全生产领域，中央政府与地方政府之间、地方政府与监管部门之间以及综合监管部门与专门监管部门之间，都还有不少关系有待理顺，尤其是分工不明、职能交叉、重复执法、相互干扰、错管漏管等问题比较突出，亟须加以解决。同时，随着市场化所催生的各类生产经营实体急剧增多，安全生产监管对象数量也大幅增加，对政府职能部门的队伍建设也提出了很高要求。但是，目前一些安全生产执法监管队伍仍然不能完全适应实际工作需要，存在“不愿管、不会管、不敢管”的现象。
国际影响因素明显增多。
国际产业分工不合理，加大了安全生产负担。目前，我国在国际产业分工中处于不利位置，承担了大量附加值低、能耗高、污染重的生产经营活动，安全生产负担也随之上升。虽然我国是吸引外商直接投资数量最多的发展中国家，但与其他发展中国家一样，也面临着国外低端产业转入的问题，对安全生产构成了较大压力。
技术性贸易壁垒增多，提高了职业安全要求。我国进出口贸易取得了长足发展。随着国际竞争日益加剧，越来越多的外国政府和企业开始利用产品质量、环境、安全生产等技术性贸易壁垒做文章，以限制我国的国际贸易活动。目前，我国的安全生产水平与许多国家特别是发达国家相比，仍存在明显差距，比如亿元GDP事故死亡率为发达国家的4倍，道路交通万车死亡率为发达国家的3倍，煤矿百万吨死亡率为波兰、俄罗斯的4倍。□ 文/李欣欣俞弘强