[转贴]李雪萍：多主体供给社区公共产品

十里青山 · 发表于 2007-4-25 10:33:01

李雪萍：多主体供给社区公共产品
作者：李雪萍来源：中国城市社区网
社区公共产品多主体供给理论为构建多主体的合作关系奠定了理论基础，而消费者、供应者和生产者类型化角色为之提供分析工具，实践中政府的机制创新引导着合作关系的建立。
一、社区公共产品多主体供给
学术界关于公共产品供给主体理论先后有政府供给理论和多主体供给理论，这些理论同样适用于社区公共产品的供给。
20世纪70年代之前，西方国家学术界对公共产品的分析一直是与政府的行为联系在一起，把供给主体基本定格于单一的政府主体，这一理念在漫长的时期内构成公共产品理论的全部内容，并指导公共产品供给制度及其实践。20世纪60年代，学术界开始对占主流的政府供给理论提出质疑，并从理论和经验方面论证了公共产品由私人市场和非营利部门供给的可能性，20世纪70年代，形成了公共产品私人供给理论，政府单一主体供给转变为政府、市场共同供给。到20世纪90年代，包括政府、企业、非营利组织、居民等多主体供给成为具有广泛影响的理论主张。
总体来说，政治学为公共产品供给主体提供了政治原则，经济学、社会学提供演绎证明。起初，政治学基于私人领域和公共领域分开，从政府的起源、属性和目的的角度出发，认为供给公共产品是政府天然使命；伴随治道变革，政治学打破“公私”界限，强调要由过去单一的政府供给转变为政府、市场、非营利组织和社区共同提供，如治理理论主张将公共事务的管理权限和责任，从传统的政府垄断中解放出来，形成一种社会各主体共治的局面。同样，经济学最初也从政府职能的角度出发、基于政府和市场的分工，系统分析市场缺陷，揭示了公共产品和市场机制之间的内在矛盾，确立公共产品政府供给理论。20世纪70年代以后福利国家严重的财政危机、政府失灵，经济学认为公共产品具有生产的可分割性，通过一定的价格机制由市场供给是可能的，并主张私人供给、地方供给、社区自主供给、志愿供给。社会学认为社区、市场、国家是三种既存的人类社会秩序，这一秩序表现为公共服务社区化，即政府鼓励社区和帮助社区组织建立社区的公共服务事业，企业也将目光投向社区，对社区实施社会投资，构建政府、市场、社区相互信任、依赖、合作和制衡的社区公共产品供给结构。
总之，公共产品多主体供给理论在处理国家与社会、政府与市场、公共部门与私人部门的关系上，打破原有“二元”对立的思维定势，提出“多主体秩序”：各种公共的或私人的机构以及公民个人采取各种方式共同供给公共产品；在公共产品的供给中建立国家与社会、政府与民间、公共部门与私人部门的相互依赖、相互协商、互相合作的关系。
我国公共产品的供给结构，从总体来讲，目前依然是“行政性的单一主体秩序”，即政府是最为主要的供给主体，其他主体虽有一定发展，但作用极其弱小。与此同时，“公共服务主体的单一决定了公共服务供给必然发展为垄断经营，而公共服务供给垄断经营必然导致效率低下、质量下降，这是不争的事实。”［1］因此，成思危指出，我国要逐步确立以非营利组织为主导提供公共产品的模式，实现社会资源整合，［2］并逐步形成供给主体间对话、协商和协调的合作机制。
以非营利组织为主导、多主体合作供给公共产品的理想模式，显然也适用于社区公共产品供给。目前，城市社区公共产品主体包括地方政府、驻社区单位、社区组织、居民等等，它们之所以是社区公共产品的供给主体，根源于它们是利益相关者。但在实践中，各供给主体“合作”机制有待建设。
二、目前我国社区公共产品供给主体结构
主体结构直接影响社区公共产品供给效果，“行政性的单一主体秩序”已经限制了社区公共产品供给，更为严重的是主体分工不明确、角色不清晰、功能错位，成为制约社区公共产品供给的瓶颈。供给主体关系不顺集中表现为政府与事业单位“父子关系”、社区居委会的“多重代理”、业主与物业管理公司的“主仆颠倒”等等。
我国的事业单位按照组织形态可以分为三类：社会服务和公用事业服务的机构；推进社会保障、社会救济、慈善施助事业发展的服务机构；政府和企业之间沟通协调服务机构。前二者分别承担着提供公共产品，不断满足社会日益增长的公共消费需求的职能；发展扶贫济困事业，促进全社会成员的共同富裕与和谐相处的职能。［3］可见其职能都是在提供城市社区公共产品。我国的事业单位基本上由政府主办并主管，是政府职能部门的下属机构：活动遵循政府的计划、人员列入国家编制、机构设置由政府机关批准、经费依靠财政拨款。由此构成政府与事业单位的“父子关系”，这已经造成事业单位体制和机制的严重缺陷，如政事不分、职能错位、机制呆滞等，严重制约着社区公共产品的有效提供。
社区居民委员会在性质上是自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织，根据《中国华人民共和国居民委员会组织法》的规定，提供社区公共产品是其最主要的职责，现实中社区居委会却成为“三重代理人”：［4］代理社会专业组织提供社区公共产品、是公民权利的代言人、是上级政府的行政代理人。作为政府的行政代理人，其主要精力不得不消耗在完成政府部门及其派出机构交办的任务上。如在武汉市的社区居委会在开展社区建设883行动计划之前，基本都承担着党建、精神文明建设、社会治安综合治理、社区文化、社区教育、社区体育、社区科普、民政、再就业、计划生育、老龄工作、信访、安全生产、消防、侨务等100多个项目的1500件左右的工作（其中行政工作占1/3强），一般要参加30项左右的各项工作示范（先进）社区的创建活动，加上名目繁多的检查、评比、考核、统计、会议等，社区居委会的行政工作任务异常繁重。多重代理引发了两个突出问题：其一，社区居委会的功能背离其性质，即作为居民自治组织主要应该提供社区公共产品，但在实践中却主要是完成政府布置的工作。其二，社区居委会成为社区公共产品供给的“大包大揽”者，已经严重超过自身承受能力，实践中社区居委会提供的公共产品包括社区治安、社区服务、卫生、环境、文化、教育等，应该说，单靠社区居委会自身的人力、物力是无法完成的，需要政府、社区组织、社区单位和社区居民通力合作。［5］
《物业管理条例》规定，房屋的所有权人为业主，选举产生业主委员会，业主在物业管理活动中享有的权利包括：选择物业管理公司；按照物业服务合同的约定，接受物业管理企业提供的服务；监督物业管理企业履行物业服务合同；等等。物业管理公司的职责是进行物业管理，即按照物业合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。由此，我们可以认为，业主是出资购买物业管理公司生产的社区公共产品，这样，如果通俗地把业主比喻成主人，那么物业管理公司就是为业主服务的“仆人”，两者的关系可以称之为“主仆关系”，即业主付费购买服务，物业管理公司根据业主的要求提供服务。但在现实中却出现“主仆颠倒”：其一，业主被迫接受开发商安排的物业管理公司，并难以重新选择。一般情况下，在业主入住之前，开发商已经选定了物业管理公司，据调查，北京、深圳等地95%的物业管理公司最初是脱胎于开发公司，其服务的源动力在较长时间内更多的是解决开发商遗留下来的问题，而不是为业主服务。目前业主委员会发展缓慢，自治和维权过程艰难是不争的事实。［6］其二，物业管理公司定性为企业，为了获取最大量的利润而收取高额的物业管理费，甚至侵害业主利益。为了对付物业管理公司，部分业主不缴纳物业管理费，“主仆”矛盾日渐尖锐。
分析上述现象，我们认为，这不仅代表着社区公共产品供给主体关系不顺，更意味着主体间合作机制的欠缺。事业单位成为政府的附属机构，它们之间就不是合作关系，而是行政命令关系。社区居委会的“多重代理”意味着“缺乏合作”，一方面社区居委会成为政府的“腿”，怎么可能与政府讨价还价、平等协商？同时社区居委会供给社区公共产品是的大包大揽，显示了缺乏其他主体与其合作的困境。而“主仆颠倒”则意味着“不合作”。
因此，要解决社区公共产品供给主体分工不明确、角色不清晰、功能错位的问题、合作欠缺的问题，就必须重新定位各个主体的角色和功能。
（三）重塑社区公共产品供给主体关系的理论
社区公共产品提供的全过程中，有三个类型化的角色，即消费者、供应者和生产者，它们之间的关系可概括为分开、连结、合作生产，可以描绘为：
公共产品供给主体的关系模型

提供公共产品和服务

消费者

供应者

生产者

1 G- J0 |) D# S) ?: w

组成

选择
需求表达

监督绩效
1.分开，即供给主体角色分开，承担不同的任务、各司其职。
第一，社区公共产品的消费者（接受者）是直接使用社区公共产品的集体消费单位中的个体。例如，环境卫生服务的最终消费者是社区中的每一个居民。
第二，社区公共产品的供应（安排）是指“对服务活动的授权、资助、获得和监督”，供应过程是一系列集体选择行为的总称。［7］社区公共产品的供应者（供应单位、供应方、提供者、安排者）“就是一个集体性的消费单位，它代表一定的集体人口对于某项或者多项公共服务进行选择”，是“具有决定社区公共服务供给能力，并且实施提供功能的组织者”；“是指那些组织起来需要做集体决定的利益共同体。”［8］与消费者相比，供应者进行集体选择：需要提供什么样的产品和服务；制定规则用以约束社区公共产品消费以及生产中的个人行为；需要筹集的收入数量，如何筹措；需要提供的产品和服务的数量以及质量标准；选择公共产品生产者。与生产者相比，供应者代表消费者的利益，促使生产者对其绩效负责。就此，我们认为：供应者的本质是“集体选择单位”，它在私人产品交换中是不需要的，而在公共产品供给中却是必要的；社区公共产品的供应者既可以是居民联合体（例如业主委员会、居民小社团、社区志愿者组织），也可以政府机构、非营利组织（如社区居委会）等等。
第三，社区公共产品生产是指“公共物品或服务得以成为存在物”的过程，“是对活动的执行”。生产环节是将资源投入转化为价值产出的技术过程，即制造某一种产品或提供某种服务。［9］社区公共产品的生产者是指接受供应者的委托，为消费者提供服务的机构或机构的组成部分。它可能是政府机构、企业、非营利组织、志愿者协会等等。
2.连结，是指供应者与生产者的组合方式。
区别三个类型化的角色、把供应与生产分开，目的是寻找供应者与生产者的最佳组合方式，即分开是为创新供应者和生产者的连结方式提供选择空间。社区公共产品的传统供给模式是政府组建自己的生产者，完成生产，即内部生产。而区分供应和生产之后，供应者和生产者之间的连结方式除了内部生产外，还可以多样化：第一，合同制，是指一个供应者和一个生产者签订合同，由后者组织生产。第二，合作制，它包括两种具体形式：一是供应者合作，即一个供应者与另一个供应者签订合同，由后者组织生产；二是生产者合作，即两个或更多的生产者协作共同生产。第三，特许生产，是指一个供应者确定某项产品的生产标准后，授权特许某一私人机构来生产公共产品，但允许市民自己选择是否购买。第四，凭证制，是指供应者（通常是政府机构）给予有资格消费某种产品的个人发放优惠券，消费者凭优惠劵在供应者指定的机构获取产品（如居民靠凭证在社区慈善超市中换取物品），指定机构凭优惠劵从供应者手中换取现金。
值得注意的是，居民通过自组织方式提供公共产品，消费者、供应者、生产者在分开的同时，也会出现多种“重叠”现象：“三者合一”，即消费者组织起来自我服务，例如社区文化活动团体中每一个成员都是消费者，社团本身是供应者，也是生产者；消费者与供应者合一，如居民共同筹集资金，聘请清洁工打扫楼道卫生，居民既是消费者，又是供应者。
3.合作生产
合作生产的核心是消费者积极参与公共产品的生产过程，“消费者的积极投入是高质量物品或者服务生产的必要投入。”［10］这是因为：首先，消费者是需求信息的提供者。其次，消费者是社区公共产品提供过程的协同者。例如公共服务提供是生产过程与消费过程是在同一时空发生、是消费者与生产者之间面对面的互动过程，这内在地要求生产者与消费者的合作。例如，在社区安全、社区卫生、社区教育等诸多方面，消费者是合作生产者。
（四）政府在社区公共产品供给中的角色及其机制创新
科学界定政府职能，转变政府包办和直接供给社区公共产品的状况，逐步确立以非营利组织为主导提供公共产品的模式，［11］逐步形成供给主体间对话、协商和协调的合作机制。目前，地方政府在各个供给主体中居于主导地位，而地方政府在社区公共产品供给中首要角色应该是供应者，因此，地方政府进行机制创新，充分履行其供应者的职能，是建构社区公共产品供给主体结构的关键。
（1）创建多元的利益表达机制，确定居民所需社区公共产品。
需求表达问题（隐藏或夸大需求）是公共产品供给中的显著问题，由于成本支付可能造成需求信息失真，而利益群体分化、社区分化、需求的多样性和差异性，也会加剧需求表达问题。这就迫切要求在政府的倡导下创建多种利益表达机制，使个体需求汇集为集体需求：以政府为主体的制度化机制（如选举竞争机制、重大事务公示制度、听证会制度）；以社会组织为载体的协商对话机制（如居民论坛、社区对话）；社情民意收集反馈机制（如问卷调查、市长热线、网上调查等）。而多种利益表达机制运作，是多个主体之间的协商对话、利益协调的过程。只有这样，才能使供应者明确居民需要什么，即多元利益表达机制的创建和良好运作，多元化的利益表达机制使政府掌握社区公共产品的需求信息，即知道居民需求什么，唯有如此，政府作为供应者才有可以针对社区居民的需求供给社区公共产品。例如武汉市实施社区建设883行动计划时，建立了（市）区长热线、居民论坛、社区对话、社区听证会、民评官等多种制度化与非制度化的利益表达机制，[1]做到了有针对性地供给社区公共产品。
（2）协商确定社区公共产品的供给数量和质量标准。
多元的利益表达机制可以使政府知道居民需要什么，但不一定知道需求多少。一般来说，确定同质的共同性需求的数量和质量相对容易，确定异质的相似性需求的数量非常困难，这就需要各个供给主体按照一定民主的程序就社区公共产品的各个方面（例如项目、设计、筹集资金、生产、管理与维护、行为规则等），通过多次面对面协商，以达成一致意见。武汉市实施社区建设883行动计划就建立了市区政府、街道办事处、企业、社区居委会、居民之间全方位、自上而下和自下而上结合的多元互动协商机制，例如在项目、数量的确定过程中就存在社区居民内部协商；居民与社区居委会的协商；街道办事处与居民、社区居委会的协商；区政府与社区居民、社区居委会、街道办事处的协商。基于协商、合作，基本上避免了过度供给、供给不足。
（3）建立多元的筹集机制，整合公共和民间资源。
社区公共产品的供给是一个庞大的系统工程，需要大量的人力、物力、财力，实践业已证明，单独依靠政府资源或民间资源是不现实的，因此整合资源成为关键，也是难点。
民间资源的分散性自不待言，目前我国地方政府结构的多元化，使公共资源分别为市政府、区政府、街道办事处、社区组织所拥有，因此需要依托政府，利用行政机制整合财政资源；依托社区组织和草根组织，利用自愿捐资机制整合社区资源；依托辖区单位，利用共建机制，整合单位资源。例如建立多渠道、多形式的筹资机制：政府投入；引入市场机制吸引民间资本投入；企事业单位、社会团体、个人捐助；社区自治组织累积资源投入；等等。武汉市实施社区建设883行动计划逐步整合了全市的政府、民间资源，并形成多元筹资渠道：三年共投资5亿元，市、区、街道财政投入分别占总投资量的18.43%（1.03亿元）、33.65%（1.86亿元）、19.99%（1.11亿元），社区自筹资金占2.04%（0.135亿元），辖区单位投入占15.33%（0.85亿元）。最值得称道的是江汉区小夹社区居民个人捐资达到2.43万元，占总投资的2.74%。
（4）制定规则用以约束社区公共产品消费以及生产中的个人行为
社区公共产品供给是多主体共同参与的过程，建立健全各种制度用以规范和约束各个行为主体，是保证有效供给必须解决的基础性问题，而目前我国社区公共产品的制度建设极其薄弱。制度经济学认为制度一般是由正式规则、非正式规则和实施机构所构成，这意味着社区公共产品供给的制度建设必须建立相应的正式制度、非正式制度和制度实施机制。武汉市政府作为相关制度主要供给者，为此做了大量工作：一是颁布地方性法规，近几年武汉市颁布法律法规共79部[2]，其中直接或间接与城市社区公共产品供给相关的有38部，占总数的48%；在全市范围内进行了以转变政府职能，理顺政府与社区关系为主要内容的社区体制改革实验；及时出台一系列相关政策，填补法律法规、体制上的空白和缺陷；倡导社区文化建设，奠定深层次的文化价值基础。
（5）实施目标管理，保质保量供给社区公共产品
所谓目标管理，就是组织的上级与下级一起协商，把管理系统的总任务转化为组织共同的总目标，由此决定各层级的责任和分目标，并把这些目标作为组织经营、评估和奖励每个单位和个人贡献的标准，从而最大限度地调动各级组织、个人的积极性和创造性，达到组织的总目标，并各负其责、各尽所能。与其他管理方法相比，目标管理具有其独特的优势：促进沟通，改善组织内部的人际关系；确定目标，提高工作效率；消除部门本位主义，扫除集权控制；激发员工潜能，提高士气；便于管理和评估各层级工作绩效。武汉市是全国较早实行政府目标管理的城市之一，自2002年10月社区建设883行动计划开展以来，武汉市各级政府每年都把社区公共产品供给作为政府目标管理的重点内容，并就此形成一整套完善的实施机制：协商确定总目标以及具体目标；明确各责任主体，详细分解具体的工作任务；选用科学、客观、操作性强、形式多样的手段实施项目评估；根据权利与责任对等的原则，建立起选择性的激励机制；群体性、规范化的监督机制；等等。
（6）选择社区公共产品生产方式
政府作为供应者选择生产方式时，有多种方案，如内部生产、合同制、合作制、特许生产、凭证制等等。其中，当政府选择内部生产时，政府同时成为生产者；而选择其他方式时，政府就仅仅是供应者，而不是生产者。目前的发展趋势是政府更多地充当供应者，把生产交给企业、非营利组织等。当然，无论采用何种生产方式，一定要与社区组织以及社区居民合作，因为社区公共产品的消费和生产都与社区居民对该产品或服务设施的维护和保养密切相关，例如居民如果没有良好的卫生习惯，如乱扔垃圾，社区就不可能有良好的环境卫生。

参考文献

［1］靳秉强，顾敏敏.城市公共服务新模式初探［J］.学术研究，2005，（12）.
［2］［3］［11］范恒山.事业单位改革：国际经验与中国探索［M］，北京：中国财政经济出版社，2004.
［4］张鸣宇，汪智汉.转型时期居委会的三重角色［J］.社会主义研究，2005，（4）.
［5］徐勇，陈伟东.中国城市社区自治［M］.武汉：武汉出版社，2002.
［6］王琳.构建社区治理的多元主体结构［J］.社会主义研究，2006，（4）.
［7］奥斯特罗姆，帕克斯，惠特克.公共服务的制度建构［M］.上海：上海三联书店，2000.
［8］［10］罗纳德•J.奥克森.治理地方公共经济［M］.北京：北京大学出版社，2005.
［9］杨团.社区公共服务论析［M］.北京：华夏出版社，2002.

[1]有关武汉市社区建设883行动计划的实施情况以及相关的资料和数据，请参见陈伟东：《公共服务型政府与和谐社区建设》，《江汉论坛》，2005年第12期，第50－54页。

[2]本文所统计的法律法规以武汉市人民代表大会的官方网站已经公布的为准。可能有部分法律法规未公布，另外，武汉市作为计划单列市，市政府也具有一定的立法权限，这一数据也未包括在内。

十里青山 · 发表于 2007-4-25 10:36:02

这不是一篇法学论文。但是，其中的很多观点，对于了解社区还是有帮助的。参看吧：）

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