学者：燃油税改革争论不休缘于立法价值取向模糊

　　燃油税改革牵动公众神经
    新闻背景:国家发展改革委、财政部、交通运输部和国家税务总局12月5日公布了《成品油价税费改革方案(征求意见稿)》，方案将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元。明确改革方案将于2009年1月1日起实施。上
述四部委当日发布公告，就改革方案向社会公开征求意见，征求意见时间至12月12日。
    争论不休缘于立法价值取向模糊
    姗姗来迟的燃油税改革方案，在社会各界引起了巨大的反响。可令人感到奇怪的是，这些讨论不是集中在燃油税改革价值取向本身，而是集中在燃油税改革之后不同群体利益得失的计算方面。不同群体、不同阶层对这项改革方案褒贬不一，甚至在同一个阶层或者群体，有车族和无车族对这项方案也产生了巨大的分歧。
    目前的改革方案，只能被称作是一种“替代性”方案，它既无法解决公平效率问题，同时也无法解决环境保护的问题。这一方案具有以下三个特征:首先，实行定量征收，而不是按比例征收。每公升油增加一元钱，所有使用成品油的消费者，都必须缴纳燃油税。这个方案以形式上的公平，掩盖了实质上的不公平。不少学者为农用机动车和其他不需要缴纳养路费的用户感到愤愤不平，这次改革，困难群体又一次成为了牺牲品。
    其次，淡化了燃油税征收对环境保护的积极作用，强调尊重现实，而不是立足长远。假如燃油税改革的目的是为了环保，那么，燃油税的征收标准应该高于现行的标准，那些使用机动车的用户，在污染环境、占用公共资源的同时，应当付出更多的代价。可是，无论决策者还是宣传部门口径似乎空前一致———征收燃油税改革不会增加机动车用户的负担。这就让人感到不可思议。既然征收燃油税是为了与现在的油价保持一致，或者仅仅只是取代各类收费项目，那么，对现有的收费项目进行简单合并，或者取消不合理的收费项目，或许是更加可行的制度安排。看来决策者不敢触及强大的既得利益集团的切身利益。这就使得燃油税改革变得可有可无，甚至人为地增加社会纷扰。
    第三，征收燃油税具有节约资源、可持续发展的意义，可是，改革方案既没有考虑到资源的有效利用问题，更没有理顺我国不合理的自然资源分配关系。从性质上来说，燃油税是一种不同于其他消费税的资源消费税。所以，征收燃油税的目的，除了节约资源、保护环境之外，还有一种类似于经济学上的地租性质。换句话说，凡是开采石油、生产加工石油产品的企业，都必须向资源所有人缴纳地租或者租税。在我国现有的税收体制中，虽然有类似的税收体制安排，但是，征收环节和征收的方法极不科学。开征燃油税，就是要从根本上理顺我国在自然资源开采和利用方面的各种利益关系。可是，决策者似乎只考虑到了消费者的承受能力问题，而没有考虑到所有权人的利益保护问题。这就使得燃油税很难从根本上保护地球不可再生的资源，也很难使国家的自然资源得到合理利用。
    坦率地说，在讨论有关燃油税问题的时候，一些人把手段当做目的，把结果当成了原因，把所要解决的问题当做讨论的前提。这就使得不同阶层、不同群体在制度设计上各执一端，很难有效达成共识。
    征收燃油税的价值取向非常明确，那就是在石油资源十分稀缺的前提下，千方百计地提高石油资源的使用成本。征收燃油税，可以在一定程度上降低无谓的损耗。在交通事业发展过程中，既要提高个人购置家用轿车的成本，又要增加家用轿车使用成本，逐步提高燃油税的税率，让公众习惯于使用公共交通工具，从而最大限度地节约资源、保护环境，提高公共交通设施的利用效率。
    可惜的是，决策部门不敢大张旗鼓地宣传自己的主张，而有关利益集团出于自身利益的考虑，拼命强调既得利益的合理性。但决策者必须清醒地意识到，改革的价值取向不明确，只会增加混乱，而不会形成共识。
    燃油税改革固然要照顾到各方面的利益，但是燃油税改革就是要增加燃油的使用成本，从而保护环境、节约资源。如果因燃油税改革而使得人们不愿意购买车辆，从而影响了汽车工业的发展，那么，决策者应当出台配套措施，解决相应的问题。不能为了淡化矛盾，“王顾左右而言他”，更不能为了讨好各方面的利益集团，而小修小补，最终使燃油税改革方案变得不伦不类。
    各国的立法经验证明，如果立法的价值取向相对复杂，那么，立法者应当学会效益评估，并且分清主次矛盾，使立法的目的更加明确。如果法制协调和宣传部门针对不同的群体发表不同的意见，试图讨好不同的利益团体，那么，最终很可能会变得灰头土脸，改革措施也会彻底变形。（乔新生）