法律界人士:支持公费旅游的地方文件应全面清理

国家外国专家局出国培训管理司今天通报称，在温州“赴美考察团”事件中，美国西北理工大学向国内审批审核机关提供了虚假培训日程，西北理工大学为该团组签发的邀请函及日程安排都符合国家规定的培训安排，但实际中将培训课程缩减至3天，行程由3个城市增加至8个，包括拉斯维加斯等严禁培训团组去往的城市。国家外国专家局出国培训管理司为此决定，停止美国西北理工大学境外培训资格。2008年由美国西北理工大学接待的培训团组一律更换境外培训机构。这则报道的发出，令人想起曾引发社会广泛关注的“新余温州出国事件”。

    前不久，江西新余、浙江温州两地出国考察团费用清单在网上曝光的新闻，揭开了“出国考察”蜕变成“出国旅游”的盖子。如今，两起事件的当事人均已被处理，但公众的追问和反思仍在继续。

    应该说，中纪委、中组部等相关部门出台的一系列关于严禁变相公费出国旅游的相关规定不可谓不“高压”，但公费旅游很大程度上得到了地方的支持，这些通知几乎都被地方出台的规定所化解。显然，要遏抑考察是为了完成出国指标等怪象，就必须对这些支持公费旅游的地方规定进行全面清理，使公费旅游不再具有任何“合法性”基础。

　经历了一周的喧嚣，“出国考察”事件似乎已经尘埃落定。
    江西省纪委近日发出通报，认定发生在4月中旬的“新余市赴美国、加拿大人力资源考察团”是一起典型的借公务出国(境)之名、变相公费旅游的违纪案件。目前，涉及此事的两名干部被免职，一名干部被停职。

    记者近日就此事采访了新余市一些干部，他们在要求匿名的前提下，向记者透露了“出国考察”变相为“福利旅游”的内幕。有法律界人士指出，对当事人的处理虽已结束，但对公费旅游的反思不应停止。否则，变味的“出国考察”仍将“按下葫芦起了瓢”。

　　解密公费出国旅游背后的利益链
    据江西省纪委会同新余市委组织部的调查，“新余市赴美国、加拿大人力资源考察团”境外13天的行程安排上，只有一项公务活动，且出访超期3天，出访地点过多。由于导游服务到位，有成员竟然在旅游公司发放的“意见征询表”上表示“还要再来”。

    新余市一些干部对此的第一反应是“他们运气不好，只能自认倒霉”。因为在11月之前，通过江西省有关部门组织的出国(境)考察活动，仅新余市至少有20批次，而就在江西省纪委通报当天，省有关部门组织的二三十位县乡干部就从南昌启程，11天的“港台考察”，团费是每人3万元。

    记者就此事采访了一些地方官员，他们大都不以为然，笑称“公费出国旅游没什么可大惊小怪的，不仅江西，全国很多地方都是如此”。

    应该说，中纪委、中组部等相关部门出台的一系列关于严禁变相公费出国旅游的相关规定，不可谓不“高压”，那么，公费出国旅游热潮为何一浪高过一浪呢？知情者道出了其中玄机，“其实就是利益驱动使然”。

    第一利益人自然是公费出国旅游的享受者。“出国考察变公款旅游，其实是制度安排使然，因为一些地方政府和部门，就是将出国考察作为干部待遇的。”新余市一位干部对记者说。

    记者查阅到，2004年出台的《江西省发展计划委员会因公出国(境)管理暂行规定》明文规定：“统筹派遣业务处室和公共服务处室因公出国(境)人员。委机关、省重点办的处级干部在退休前争取安排一次出国(境)培训、研讨或考察”，“除工作特殊需要外，委领导出访一年一般不超过一次，处级干部二年不超过一次，处以下干部三年不超过一次。”

    据介绍，如此依据级别限定党政领导干部出访次数，一直以来被认为是公务出访管理的有效机制。但在执行中，由于这样的指标和量化，都是以职务大小来决定的，实际操作就成为上行下效官员的福利或待遇。因此，“提醒”相应级别的干部“完成出国指标”就成为岁末年初一些地方政府外事部门的“服务日程”，有时甚至不得不为了“完成指标”而巧立名目。

    按干部级别对公款出国考察进行指标管理，容易忽视实际需求。“这就导致出国审批程序过于简易、考察过程缺乏监督和约束，容易使一些官员无所顾忌地拿公款频繁出国旅游。”新余市一位干部说。

    第二利益人是有能力拿到批文的上级部门的组织者。新余市一些干部为这些被处理的当事人打抱不平，还因为这个出国考察团并非自说自话的“草台班子”，而是经过了江西省外事侨务办公室等部门层层审批的。“网上被‘晒’的出国考察安排，外事部门在审批时就一清二楚。公款出国考察变成公费出国旅游，是业内心照不宣的行规，大惊小怪的只是那些不明就里的网民。”这些干部说。

    江西省某机关一位公务员透露，一个地级市每年组织的各类公款出国(境)活动上百批次，名目五花八门，“指标内”可以出访的名义有考察、学习、培训，指标不够，也可以招商引资、商务考察、对口交流等名义组团出去。

    据透露，组织公款出境的都是有权的部门。他们能争取出国指标，能发批文，而且把组织出访活动作为部门创收的主要手段。同样是10天左右的港台游，普通公民通过旅行社从江西组团出去，一般不超过1万元，但以公务考察为名，即便每人两三万元，也都争着报名，图的就是公款消费。也就是说，有关组织者能够从组团出国中拿到自己的利益。

    第三利益人自然就是旅行社。据了解，近几年来专门从事公务出国的旅行社发展迅速，目前全国已有上百家，集中在广州、上海、北京、南京、宁波等地。它们靠为公务团安排行程赚钱。“现在各级各地组织的出境、出国考察活动，绝大部分是通过旅游公司出去、并由境外旅游机构接团安排行程的，其实就是公款旅游。”新余市委一位干部对记者说。
    出国考察“潜规则”的困境破解
    记者了解到，早在今年“两会”上，就有一些政协委员列举了关于出国考察的一些数据：官员出国考察和培训热持续升温，公费出国一年耗资以千亿元计。

    全国政协委员冯培恩认为，这是多种原因综合作用的结果：一是行政权力运行透明度不够；二是公共资源责任主体缺位，形成“不花白不花，白花谁不花”的结果；三是预算约束软化和预算外资金的大量存在；四是政府对公共资源配置的决策过程缺少公众参与。

    “问题的关键明眼人都能看得出来，要解决可就不那么简单了。”新余市一位从事政策研究的官员对记者说，巨大的浪费已成事实，问题在于：规矩由谁立、财政投资体制怎么改革？目前官员既是受规矩约束的人，同时又是立规矩的行为主体。与道德相比，规矩永远是一种外来的约束和外在的约束，而靠官员自己立规矩来限制自己的公款消费行为，无异于让外科医生在自己身上开刀做手术。

    一位法律界人士在接受采访时表示，公费旅游很大程度上得到了地方上的支持，这些地方出于种种目的和理由，相继为公费旅游开绿灯。尽管我国有关部门几乎每年都下发禁止以公务活动为名公款出国(境)旅游的通知，但是，这些通知几乎都被地方出台的规定所化解。“要制止公费旅游，就必须对这些支持公费旅游的地方文件进行全面清理，使公费旅游不再具有任何‘合法性’基础。”这位法律界人士说。
（李青）
    近年来被曝光的“出国考察”事件
    ●12月3日，浙江省温州市纪委对外公布“23人赴美培训团”的调查结果，认定该培训团在外听课和公务活动时间明显少于批复的日程安排，而且驻留的城市明显多于批复的日程安排。温州市纪委决定，予以市委组织部分管教育的副部长余薛民党内严重警告处分，予以该培训团团长、温州市纪委副书记徐有平，副团长、文成县县长谢作雄，副团长、温州市委组织部组织处副处长周建强三人党内警告处分。

    温州市委同时责令该团所有团组成员自费支付未经批准的费用，并作出深刻的检查；对本次违规出国考察情况予以通报批评。

    ●2007年5月14日，南非华人社团代表在约翰内斯堡举行的一个座谈会上，对“中国公务团频赴南非”直言不讳地提出批评。南非华人翻译协会有关负责人在座谈会上说：“目前来南非访问的中国公务团太多太滥。我认为多数是借官方访问、商务考察、办展览会等名目，来南非游山玩水。”

    据统计，目前平均每年从中国各地到南非访问的“公务团”有200多个，一般由5至6人组成，平均每人的花费5至6万元人民币。“中国公务团”一年在南非至少要花公款5000万元。  

温州出国考察团事件