排队与加塞——对汽博会组委会统一调控火车客票的思考

　　  排队与加塞  
    ——对汽博会组委会统一调控火车客票的思考  
      
    第二届中国长春汽车博览会于2001年8月24日至29日召开。早在8月20日汽博会组委会就发出公告宣布：“为确保来长宾客返程和运输组织工作顺利进行，经过与铁路部门商定，并报省、市政府同意，决定对8月24日至31日期间铁路部分客票实行统一调控。”面对这样一份公告（决定）我们有理由对其合法性与合理性进行思考：汽博会组委会是否有权对铁路客票进行统一调控？省市政府是否有权力同意对铁路客票进行统一调控？为了汽博会的顺利与其宾客的方便，是否就要牺牲普通公民的利益？  
    从实际运做来看，作为博览会重头戏的车展是向社会公众发售门票的，但是这并不能否定汽博会的官方背景。就主办单位而言，不仅有中国贸促会、中国机械工业联合会、中国商业联合会、中国汽车工业总公司，也包括了博览会所在地的省市二级政府。而且组委会下设的执行委员会主任也是由一名副市长充任的。种种迹象都表明了汽博会的成功举办与当地政府的积极努力是分不开的。汽博会的这种半官方色彩决定了其组委会的公告（或决定）体现了政府（行政机关）的意志和态度（即使是部分的）。但问题是，组委会的半官方性质并不必然使其行为具有合法性，因为即使是行政机关（政府）也必须在法律的框架下活动而不能为所欲为。汽博会组委会的公告中并没有给出其所做决定的法律（或者法规，哪怕是既定的书面规定也好）依据。笔者也非常遗憾地没能找到相关的规定。当然，公告中提到组委会事先曾“与铁路部门商定，并报省、市政府同意”，但是所说“铁路部门”的提法过于含混，让人搞不清到底是长春站、长春铁路分局、沈阳铁路局还是铁道部。从后文所说“报省、市政府同意”来看，似乎不应是沈阳铁路局或铁道部，因为后两者与前两者之间并不存在上下隶属或实质的影响关系。而如果公告中所说的“铁路部门”是指长春站或长春铁路分局，那么组委会与其协商是没有法律意义的，因为《铁路法》明确规定国务院铁路主管部门主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制（第3条），而国家铁路运输企业（铁路局和铁路分局）只是行使法律、行政法规授予的行政管理职能（第3、72条），并没有任意调控客票的权力。而且省市政府对铁路客票进行统一调控也没有同意的权力。这是因为：其一，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条所列举的县级以上地方各级人民政府的职权中并不包括这一项；其二，《铁路法》虽然规定地方铁路由地方人民政府管理（第2条），专用铁路兼办公共旅客、货物运输营业的，应当报经省、自治区、直辖市人民政府批准（第24条），但是从汽博会组委会实际调控的客票来看，主要是驶往北京等地的特快软、硬卧铺车票，而这些线路都是国家铁路干线，而不属于地方铁路或专用铁路，所以上述规定并不适用。总之，汽博会组委会也好，地方政府（行政机关）也罢，都无权干涉作为运输企业的铁路的自主经营，也无权限制其与广大的客户订立旅客或货物运输合同的权利。可以认定，上述公告在合法性方面是欠缺的。  
    从人情事理来讲，家里来了客人，招待得好一点，临走时再送一程，以确保其一路平安，都无可厚非。此次汽博会期间大概有50余位市长前来参加中国汽车与城市发展市长论坛，有许多国家领导人及有关部门的领导人前来指导，有30多个国家的驻华使节和商务组织出席车展，因此博览会组织者将接待的规格弄得高一点，将工作做得细一些都可以理解。但问题是，组委会不能凭借自己的官方背景任意抛弃购票规则，不能削夺普通公民对其按照既定规则的指引能够从铁路部门购买到客票的预期。按照长春站的惯行做法，普通旅客在该站售票大厅的一层窗口可以买到当天及次日的火车客票，在二层的卧铺预售窗口可以买到第三日的卧铺客票，在车站以外的其它预售点交纳一定数量的手续费之后也可以提前3-5天买到客票。然而，汽博会组委会无须排队，单凭借其优势地位就可以提前5天（从8月20日始到24日止）甚至12天（从8月20日始到31日止）控制自己所需要的客票。而这种优先又不都属于《铁路旅客及行李包裹运输规程（1991）》第12条所规定的团体旅客的客票应优先安排的情形，因为该条所说的“团体旅客”是指30人及其以上乘车日期、车次、到站、径路、座别相同的集体乘车的旅客，而组委会的客人在这些方面未必能完全一致。如果有一天清早，排队等候公共汽车的人们突然被告知，全天的大部分时间里汽车都将被政府调去接送客人，人们一定会觉得这种做法太不公平，其实组委会的公告在效果上与之是一样的。而当我们看到在预售窗口早早排起来的长龙，当我们看到检票口的人流中那些举着自备的小板凳、夹着瓦楞纸板准备到列车上打地铺的人们时，这一切就变得更加不可原谅。没有任何理由认定组委会的客人就高贵，可以处处优先，普通公民及其客人就卑微而劣后。在一个推崇市场经济的社会中，在既定的商业规则面前，身份的标签不应当被强化，相反倒应当摘掉。主人为了接待客人可以有多种选择：或者加入商业轨道并自觉遵从商业规则；或者依靠自己的力量，在商业轨道之外另寻它途：如用自己的车子，或是在不影响公共汽车的班次、间隔时间的前提下，向公交公司另外租用大轿车运送客人。同样道理，汽博会组委会也可以同铁路部门协商在正常的运力之外加挂车厢或者加开专列。  
    当具有官方背景的汽博会组委会选择了商业途径却不遵守商业规则，即不参加排队而是加塞时，其行为就不仅仅是削夺了后面正在认真排队等候的公民们的期待利益，从而以自己的任意改变了普通人对其生活的预期的问题，也不仅仅是制造客票紧张的气氛，加重暑运期间的铁路压力的问题，而是它可能无情地伤害并彻底动摇普通公民对既定规则和平等精神的真诚信仰和尊崇。而后者对于一个法治社会来说则是无比重要的。“行路难，多崎路，今安在？”  
      
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      《铁路法》第3条规定，“国务院铁路主管部门主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助。”“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”第72条规定，“本法所称国家铁路运输企业是指铁路局和铁路分局。”  
      《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1995年2月28日八届全国人大常委会第12次会议第三次修正）第59条规定，“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；  （七）保护各种经济组织的合法权益；（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。”  
      《长春车展，三个大众一台戏；汽博会上，56个市长与会捧场》，载《中国经营报》2001年8月21日，第32版。  
        以从长春站始发开往北京的T60次列车为例，根据笔者的考察，8月27日组委会控制了即将发售的30日的全部软卧客票和50张硬卧客票，29日控制了即将发售的31日的全部软卧客票及66张硬卧客票。  
      《铁路旅客及行李包裹运输规程（1991）》第12条规定，“30人及其以上乘车日期、车次、到站、径路、座别相同的旅客，集体乘车时为团体旅客，应优先安排。”  
        因为人为地制造紧张的气氛时，人们盲从的可能性就越大。美国现代垃圾考古学家对收集到的1973年春天到1974年春天共15个月的牛肉垃圾进行分析后发现，在牛肉短缺期结束后几个月，丢弃的牛肉比例大约是购买量的3%。然而，在短缺期间，丢弃的比例是9%，即人们在短缺时所丢弃的牛肉量是丰足时期的3倍。相关学者的解释是这是危机抢购风潮引起的浪费结果，即在地方与全国性媒体纷纷报道（有时甚至带有警告意味）牛肉短缺的消息时，许多人会买光他们所能发现的肉，而人们未必见得需要和懂得如何长期储存这么大量的肉。于是学者得出了一个一般性的命题：食物短缺导致消费比例的增加。参见]威廉·拉什杰、库仑·默菲：《垃圾之歌——垃圾的考古学研究》，周文杰、连惠幸译，中国社会科学出版社1999年版，第80-81页。  
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2001
                                               
                                               
                                                  【学科类别】诉讼法->仲裁