修订《税收征管法》：税收征管法制建设的福音

　　   税收征管法是税务机关进行税务征收管理和纳税人依法保护其权益的法律《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）颁布于1992年9月，1995年又对其个别条文进行了修改。这部法律对于保障纳税人的合法权益，促进税收征管的科学规范，曾经起了也正在起着积极的作用。但从市场经济发展的要求来看，随着我国企业制度、财税金融制度改革的深入，现实中的税收征管制度面临着巨大挑战：税源管理混乱、税款流失、税务执法随意而又缺乏力度、有关部门对税款征收工作配合不够等。这些问题的出现固然有多方面的原因，但《税收征管法》的不完善无疑是其中的重要因素。  
    针对《税收征管法》实施中存在的问题，并考虑到我国即将加入WTO的要求，对其再次进行修订已是势在必行。  
    一、现行《税收征管法》存在的问题  
    1994年以来，我国在财税体制、金融体制、投资体制和企业制度等方面相继进行了力度颇大的改革，而《税收征管法》颁布于1992年，1995年只对其个别条文进行了修改，法律滞后于形势发展的不足在税收征管实践中表现明显。  
    （一）税收征管执法的规范性有待强化  
    这方面存在的主要问题是税收征管机关不能严格依照法律进行征收管理，执法存在一定的随意性，侵犯纳税人合法权益的情况也时有发生。税务机关依照法律的规定进行征收管理是法治社会的基本要求，而在我国税务机关的执法中，超越法律规定权限进行征收管理的现象普遍存在。如地方政府为了吸收外资或促进地方企业的发展而擅自决定税款的减免缓收、与纳税人签订税收协议或实行“包税”，有的税务机关按人头和土地面积平均摊派税收、还有的税务机关在执法过程中以国家权力的化身自居，无视或侵犯纳税人的合法权益。          
    对此，需要对税务机关的执法行为作出规范，明确税务机关的权限，并增加保护纳税人合法权益的条款。我国《税收征管法》个别条款的规定过于原则、笼统，造成实际操作中各地因理解不一致而采取不同的做法，造成执法混乱，不利于依法治税。法律中虽然也有关于纳税人具体权利的规定，但其规定显得零乱而不全面，更因为缺乏有效的保障条款而在实践中往往流于形式，需在修订中加以完美。  
    （二）税收征管执法的刚性有待强化  
    与税收执法的随意性并存，甚至表现更为突出的是执法的严肃性不够，尚做不到有法必依、执法必严，偷税、逃税及拖欠税款的现象严重，税款大量流失，税法的严肃性受到冲击。  
    税收征管的弱化表现在税源管理的覆盖不够、监控不力、造成税源失控；对欠拖不缴、利用转移财产、分立合并之机偷逃税款等行为缺乏有效的制约，执法不力；对市场经济发展出现的新情况缺乏法律应对措施，造成执法被动等等。在税源管理方面，由于现行法被动等等。在税源管理方面，由于现行法律规定的不完善，大量的纳税人没有纳入税务机关的登记管理范围，税务机关对其进行管理无明确的法律依据，一定程度上影响了对其应纳税款的征收。在执法力度方面，面对纳税人隐匿财产、长期欠税以及借企业改制，分立合并之机逃避纳税义务等行为，法律赋予税务机关的税收保全、强制执行等措施不够严密，加之对违反税收法律行为的处罚措施不得力，使得无法对其进行有效的制约。此外，我国自1994年起实行新的税制，增值税为主体税种，税收管理方式也随之有较大改变，实行以票控税，但目前法律对虚开，伪造发票，特别是增值税发票，利用虚假发票进行偷，骗税的不法活动尚无有效的应对措施，尽管八届全国人大常委会在1995年2月对《税收征管法》中有关发票管理的条款进行了修订，但仍有一些遗留问题没有得到解决，矛盾依然存在。  
    （三）税收征管改革的成果需要法律予以确认  
    近年来，为适应社会主义市场经济体制和税收征管面临的新形势，税收征管改革不断深入，并取得了一定的成效。在改革中，各地越来越重视现代科学技术在税收征管中的应用，积极探索学实行邮寄申报、软盘申报、IC卡申报、电子申报等新的申报方式，统一纳税人识别号，实行防伪税控，推广计税收款机等税控装置，简化了纳税流程。实践证明改革中有些做法是科学合理、行之有效的，1997年国家税务总局《深化税收征管改革的方案》也肯定了新的征管手段和征管形式。但在《税收征管法》中缺乏相应的条款与征管改革相衔接，推行和普及新征管方式没有法律依据。如税收征管制度改革后，各级税务机关单独成立了稽查局，但根据现行《税收征管法》第8条的规定，稽查局并不具备执法主体的资格，无处罚的权力，尤其在1999年10月实施行政复议法以后，由于稽查局的稽查行为缺少有力的法律支持，使其在行政诉讼中往往处于不利地位，表现出法律相对于现实的滞后。我国即将加入WTO，这对税收征管工作也提出了新的要求，经济全球化的趋势要求改进税收征管手段，建立强大的信息收集和处理系统，这些都应纳入《税收征管法》的调整范畴。  
    （四）《税收征管法》不能很好地适应分税制财政体制的需要  
    1994年我国的财政体制由财政包干改为分税制，规定分设国税、地税两套税务机构，并划分了各自的征管范围，这就使中央和地方原已存在的利益冲突在税收征管阶段显化。在包干财政体制下，税款都归中央，中央和地方的利益冲突在征管阶段表现不显现；而在分税制下，中央和地方通过不同的征收渠道获得各自的财政收入，中央和地方的利益矛盾使得国税和地税机关之间的职责划分和工作协调日益重要。目前我国的税收管理权基本上都集中于中央，地方上的经济要求就通过各种变通的形式表现出来。另外，由于在我国的税收征管实践中，国税机关和地税机关一样，均按照行政区域设置，不可避免地要受地方政府的影响。现实中地方政府对税务机关施加压力，为保征本地利益而侵蚀国家税款的事件屡有发生。例如，一些地方在地方利益和部门利益的驱动下，通过各种方式把本该入中央金库的税款划入地方金库，侵蚀中央税收；还有的地方所设立的国税机关，地税机关各自为政、互不协调。而现行的《税收征管法》颁布于分税制改革之前的1992年，对国税机关和地税机关之间的职权划分缺乏明确的规定，对种种违规行为也缺乏有效的制约措施。  
    （五）《税收征管法》需要和其他法律协调  
    1993年以来，我国陆续颁布实施了《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》，新修订了《中华人民共和国刑法》。这些法律都是在《税收征管法》实施后颁布的，《税收征管法》中的一些条款与这些法律的规定不尽一致，实际操作中难以把握，形成执法混乱。  
    综上所述，《税收征管法》在某些方面已不能适应迅速发展的社会经济生活的需要，再次修订完善《税收征管法》已刻不容缓。  
    二、《税收征管法》修订的主要内容  
    《税收征管法》的修改主要应针对以上所提到的问题进行。具体包括但不限于如下内容：  
    （一）增加保护纳税人权利的规定  
    纳税人权利就是指纳税人在依法履行纳税义务时，法律对其依法可以作出或不作出一定行为，以及要求他人作出或不作出一定行为，以及要求他人作出或不作出一定行为的许可与保障，包括纳税人的合法权益受到侵犯时应当获得的救助与补偿。世界各国都根据本国情况，对纳税人的权利内容作了或多或少的确认，将其规定为法定权利甚至宪法权利。这种确认是税权在国家和纳税人之间配置状况的体现，一般来讲，在经济比较发达，民主化程度比较高的西方国家，对纳税人权利的规定更为具体全面。  
    我国的《税收征管法》没有对纳税人权利作出明确而系统的规定，实际生活中的纳税人权利也往往被忽视甚至屡屡受到侵犯，这反过来又对征税机关的合法征税起阻碍作用。应在借鉴别国经验的基础上，把纳税人的权利内容明确规定于《税收征管法》中。一般来讲，纳税人的权利有：知情权、合理纳税的权利。个人隐私和商业秘密得到保护的权利、获得礼貌与周到服务的权利、申请复查和诉讼的权利以及委托他人代理纳税事宜的权利等。同时，在规定纳税人权利的同时，也应对税务机关的征税工作作出必要的制约，通过对征税机关的限制性规定使纳税人得到一些有益的反射性权利。  
    （二）强化税源管理，堵塞税收漏洞  
    税务登记是税收征管的第一个环节，也是纳税人整个纳税活动的开始。建立税务登记制度，便于税务机关掌握税源，强化征管工作。从这个目的来看，所有有纳税义务的单位和个人都应纳入税务登记的范畴。现行《税收征管法》关于税务登记的条文规定第9条，从条文表述来看，我国法律将应办理税务登记的主体界定为领取营业执照、从事生产经营的纳税人，而不是全部。  
    对其他有应税收入，应税财产和应税行为的纳税人，应如何办理税务登记，《税收征管法》无规定，其他法律法规中也无明确规定，这就造成税收管理上的漏洞。随着社会经济的发展，没有办理税务登记的纳税人和其应纳的税款越来越多，在这种情况下，应考虑对纳税人实施普遍登记的原则，将所有纳税人的税务登记都纳入《税收征管法》约束的范围。同时，考虑到我国的个人所得税是建立在扣缴义务人源泉扣缴基础之上的，必须加强对扣缴义务人的管理，增加扣缴义务人进行扣缴税务登记的规定，即扣缴义务人应当自扣缴义务发生之日起的一定期限内到税务机关申报办理登记。  
    现行《税收征管法》规定的税务登记与工商登记的程序脱节，且税务登记证件在经常法律活动中的地位作用不高，致使纳税人对办理税务登记没有积极性和自觉性，往往利用法律规定不严密的漏洞不办理税务登记，逃避纳税，这可以从全国的工商登记户数与税务登记户数的对比中看出。还有一些无证经营者以没有办理工商登记为由拒绝办理税务登记，对此，税务执法人员无法从现行法律中寻找到有效的应对措施。应改变登记程序，将办理税务登记规定为办理工商登记的必要条件，使工商登记和税务登记相互衔接、相互制约。并应提高税务登记证件在纳税人法律活动中的地位，以加大不办理税务登记的成本。  
    发票是经济生活中的收付款凭证。它能够证明相关主体之间的款项收付和资金流向，不仅是企业会计核算的原始凭证，也是税务机关对其进行税款征收和税务管理的重要依据。加强发票对于控制税源，防止和杜绝逃避税收义务，保障税款征收等均具有重要意义。而我国现行的《税收征管法》对发票只有印制机关的规定，远远不能适应现实需要，特别是随着科学技术的发展和计算机的广泛应用，发票管理面临许多问题。目前对发票的概念，范围的认定都根据国务院1993年发布的《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则确定，法律效力不高，当与其他部门法规发生冲突时，往往造成执行中的混乱。此外，金融。铁路部门的收费票据目前是自行管理，税务部门的难以进行有效的外部监督；许多单位从自身利益出发，大量使用财政部门的收据、自印票据代替发票，而对这些收据的管理几乎是空白，造成大量的税款流失。  
    随着社会经济的发展，发票管理的内涵、外延都发生了变化，应从法律的角度为税务实践提供依据。在《税收征管法》中明确发票的概念很有必要，发票应为所有单位、个人在购销商品、提供或接受经营服务以及从事其他经营活动中开具、收取的商事凭证，也是税务机关依法征税的税务凭证；明确税务机关是发票的主管机关，负责对发票印制、领购、保管、缴销的管理、检查及违章处理。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动时，应当按照规定开具和使用发票。  
    （四）完善税务机关执法手段  
    主要是针对税务机关可采取的税收保全和税收强制措施加以完善。按照现行《税收征管法》的规定，税务机关对从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人，可以采取税收保全措施和强制执行措施，对不从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人，则不能采取税收保全措施和强制执行措施。而现实中，偷逃税款的不仅仅是生产、经营纳税人，大量的非生产经营纳税人以及个人都存在偷逃税款的现象，税务机关对这些无相应的制约措施，往往是明知纳税人有能力纳税，但却无能为力。可以考虑将税收保全和强制执行措施的实施对象扩大到所有的纳税人和扣缴义务人，当然，在对个人采取税收保全和税收强制措施的同时，也要注意对公民基本权利的维护，个人维持基本生活必需的住房和生活用品，不应包括在税收保全和税收强制执行措施的范围之内。  
    （五）对企业重组、改制、破产时的税款清缴作出重点规范  
    目前大量的企业借重组成或改制之机拒绝履行纳税义务。经常采取的手段是重组成或改制后的企业对以前企业遗留的欠税拒不承认，或通过分立改制，剥离不良资产和债务，使得税款无法征收。而企业在破产时的税款更是大量流失。我国《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国企业破产法》所规定的破产财产用来清偿破产债务的法定顺序在实际中往往得不到施行，企业经常将破产财产以各种名义优先用于退休费、关联企业的债务等，所欠税款很少能得到清偿。以上这些，都需要在《税收征管法》中加以规范。纳税人有合并、分立以及其他重组情形的，应当向税务机关报告，并依法缴清税款；未缴清税款的，分立或合并后的纳税人仍应承担缴纳的义务。破产企业的破产债务清偿顺序要严格按照法律的规定执行。  
    （六）加快税控电子化进程和税收信息化建设  
    为了更有效地加强税收监控，也由于高科技产品的发展，在纳税人中推广使用税控装置已成为可能和现实。加入WTO也要求我们改进征管方式，采用更先进的手段来应对日益复杂的经济情况。从国外许多国家加强税收征管的经验看，推广使用税控装置可以降低征管的成本，加大管理力度，保护消费者的合法权益，打击偷逃税行为。我国的一些地方已经开始推广使用税控装置，且效果良好，应当在法律中明确规定，或者留有一席之地，以便今后能作出较明确的规定和要求。  
    税收征收管理的现代化要求建立全国性的税收信息处理系统。在经济发展的条件下，纳税人的类型日趋复杂，其数量亦大大增加，借助计算机的应用实行税务登记、审核报表、纳税检查等资料信息的集中管理和无纸化处理，将大大提高税收征管的效率，并可有效防止偷税漏税的发生。我国如果加入WTO，税收管理面临的挑战将是巨大的，必然要求我们提高税收征管手段的现代化程序。所以应逐步加强税收的信息化建设，以使税务机关能更好地应对各种可能的难题。  
    （七）完善税收法律责任  
    在《税收征管法》修订中也许更为重要的是要有保障各项各款得以实施的制度规定，包括对税收法律责任的规定，否则再好的设计也落不到实处。如我国现行法律规定了税务机关有权在必要时，书面通知纳税人开户银行或其他金融机构暂停支付纳税人的金额相当于应纳税款的存款，但法律并没有明确有关机关拒绝与税务部门合作，造成税款流失而应负的法律责任，这样状态下的法律条文中能是单纯的法律条文而已，缺乏实效。法律的实施状况会进一步影响不同利益主体的预期、博弈活动及机会主义倾向，多种因素融合作用的结果可能会使制度的运行结果大大偏离立法者的原意。所以对违反《税收征管法》应负的法律责任作出规定对我国也许更具现实意义。只要对征纳双方及其他当事人规定了义务的，在法律责任中都应规定相应的责任条款，否则就会使义务的规定形同虚设。如对扣缴义务人应扣未扣、应收未收税款的，应规定其承担一定的法律责任。同时还应注意对实际中出现的新的、原有规定不能涵盖的违法行为作出界定，并考虑到可能出现的新型的违法活动，作适当前瞻性的规定。  
    以上是《税收征管法》修订中应包括的主要内容。当然，还有其他一些地方也需要在这次修订中予以完善。如关于税收执法主体的规定、关于降低滞纳金加收率的规定、关于严格控制延期纳税的规定、关于工商、银行等部门的配合义务、关于与其他法律的衔接等，在此不一一详述。  
    税收征管法是税务机关进行税务征收管理和纳税人依法保护其权益的法律《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）颁布于1992年9月，1995年又对其个别条文进行了修改。这部法律对于保障纳税人的合法权益，促进税收征管的科学规范，曾经起了也正在起着积极的作用。但从市场经济发展的要求来看，随着我国企业制度、财税金融制度改革的深入，现实中的税收征管制度面临着巨大挑战：税源管理混乱、税款流失、税务执法随意而又缺乏力度、有关部门对税款征收工作配合不够等。这些问题的出现固然有多方面的原因，但《税收征管法》的不完善无疑是其中的重要因素。  
    针对《税收征管法》实施中存在的问题，并考虑到我国即将加入WTO的要求，对其再次进行修订已是势在必行。  
    一、现行《税收征管法》存在的问题  
    1994年以来，我国在财税体制、金融体制、投资体制和企业制度等方面相继进行了力度颇大的改革，而《税收征管法》颁布于1992年，1995年只对其个别条文进行了修改，法律滞后于形势发展的不足在税收征管实践中表现明显。  
    （一）税收征管执法的规范性有待强化  
    这方面存在的主要问题是税收征管机关不能严格依照法律进行征收管理，执法存在一定的随意性，侵犯纳税人合法权益的情况也时有发生。税务机关依照法律的规定进行征收管理是法治社会的基本要求，而在我国税务机关的执法中，超越法律规定权限进行征收管理的现象普遍存在。如地方政府为了吸收外资或促进地方企业的发展而擅自决定税款的减免缓收、与纳税人签订税收协议或实行“包税”，有的税务机关按人头和土地面积平均摊派税收、还有的税务机关在执法过程中以国家权力的化身自居，无视或侵犯纳税人的合法权益。          
    对此，需要对税务机关的执法行为作出规范，明确税务机关的权限，并增加保护纳税人合法权益的条款。我国《税收征管法》个别条款的规定过于原则、笼统，造成实际操作中各地因理解不一致而采取不同的做法，造成执法混乱，不利于依法治税。法律中虽然也有关于纳税人具体权利的规定，但其规定显得零乱而不全面，更因为缺乏有效的保障条款而在实践中往往流于形式，需在修订中加以完美。  
    （二）税收征管执法的刚性有待强化  
    与税收执法的随意性并存，甚至表现更为突出的是执法的严肃性不够，尚做不到有法必依、执法必严，偷税、逃税及拖欠税款的现象严重，税款大量流失，税法的严肃性受到冲击。  
    税收征管的弱化表现在税源管理的覆盖不够、监控不力、造成税源失控；对欠拖不缴、利用转移财产、分立合并之机偷逃税款等行为缺乏有效的制约，执法不力；对市场经济发展出现的新情况缺乏法律应对措施，造成执法被动等等。在税源管理方面，由于现行法被动等等。在税源管理方面，由于现行法律规定的不完善，大量的纳税人没有纳入税务机关的登记管理范围，税务机关对其进行管理无明确的法律依据，一定程度上影响了对其应纳税款的征收。在执法力度方面，面对纳税人隐匿财产、长期欠税以及借企业改制，分立合并之机逃避纳税义务等行为，法律赋予税务机关的税收保全、强制执行等措施不够严密，加之对违反税收法律行为的处罚措施不得力，使得无法对其进行有效的制约。此外，我国自1994年起实行新的税制，增值税为主体税种，税收管理方式也随之有较大改变，实行以票控税，但目前法律对虚开，伪造发票，特别是增值税发票，利用虚假发票进行偷，骗税的不法活动尚无有效的应对措施，尽管八届全国人大常委会在1995年2月对《税收征管法》中有关发票管理的条款进行了修订，但仍有一些遗留问题没有得到解决，矛盾依然存在。  
    （三）税收征管改革的成果需要法律予以确认  
    近年来，为适应社会主义市场经济体制和税收征管面临的新形势，税收征管改革不断深入，并取得了一定的成效。在改革中，各地越来越重视现代科学技术在税收征管中的应用，积极探索学实行邮寄申报、软盘申报、IC卡申报、电子申报等新的申报方式，统一纳税人识别号，实行防伪税控，推广计税收款机等税控装置，简化了纳税流程。实践证明改革中有些做法是科学合理、行之有效的，1997年国家税务总局《深化税收征管改革的方案》也肯定了新的征管手段和征管形式。但在《税收征管法》中缺乏相应的条款与征管改革相衔接，推行和普及新征管方式没有法律依据。如税收征管制度改革后，各级税务机关单独成立了稽查局，但根据现行《税收征管法》第8条的规定，稽查局并不具备执法主体的资格，无处罚的权力，尤其在1999年10月实施行政复议法以后，由于稽查局的稽查行为缺少有力的法律支持，使其在行政诉讼中往往处于不利地位，表现出法律相对于现实的滞后。我国即将加入WTO，这对税收征管工作也提出了新的要求，经济全球化的趋势要求改进税收征管手段，建立强大的信息收集和处理系统，这些都应纳入《税收征管法》的调整范畴。  
    （四）《税收征管法》不能很好地适应税制财政体制的需要  
    1994年我国的财政体制由财政包干改为分税制，规定分设国税、地税两套税务机构，并划分了各自的征管范围，这就使中央和地方原已存在的利益冲突在税收征管阶段显化。在包干财政体制下，税款都归中央，中央和地方的利益冲突在征管阶段表现不显现；而在分税制下，中央和地方通过不同的征收渠道获得各自的财政收入，中央和地方的利益矛盾使得国税和地税机关之间的职责划分和工作协调日益重要。目前我国的税收管理权基本上都集中于中央，地方上的经济要求就通过各种变通的形式表现出来。另外，由于在我国的税收征管实践中，国税机关和地税机关一样，均按照行政区域设置，不可避免地要受地方政府的影响。现实中地方政府对税务机关施加压力，为保征本地利益而侵蚀国家税款的事件屡有发生。例如，一些地方在地方利益和部门利益的驱动下，通过各种方式把本该入中央金库的税款划入地方金库，侵蚀中央税收；还有的地方所设立的国税机关，地税机关各自为政、互不协调。而现行的《税收征管法》颁布于分税制改革之前的1992年，对国税机关和地税机关之间的职权划分缺乏明确的规定，对种种违规行为也缺乏有效的制约措施。  
    （五）《税收征管法》需要和其他法律协调  
    1993年以来，我国陆续颁布实施了《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》，新修订了《中华人民共和国刑法》。这些法律都是在《税收征管法》实施后颁布的，《税收征管法》中的一些条款与这些法律的规定不尽一致，实际操作中难以把握，形成执法混乱。  
    综上所述，《税收征管法》在某些方面已不能适应迅速发展的社会经济生活的需要，再次修订完善《税收征管法》已刻不容缓。  
    二、《税收征管法》修订的主要内容  
    《税收征管法》的修改主要应针对以上所提到的问题进行。具体包括但不限于如下内容：  
    （一）增加保护纳税人权利的规定  
    纳税人权利就是指纳税人在依法履行纳税义务时，法律对其依法可以作出或不作出一定行为，以及要求他人作出或不作出一定行为，以及要求他人作出或不作出一定行为的许可与保障，包括纳税人的合法权益受到侵犯时应当获得的救助与补偿。世界各国都根据本国情况，对纳税人的权利内容作了或多或少的确认，将其规定为法定权利甚至宪法权利。这种确认是税权在国家和纳税人之间配置状况的体现，一般来讲，在经济比较发达，民主化程度比较高的西方国家，对纳税人权利的规定更为具体全面。  
    我国的《税收征管法》没有对纳税人权利作出明确而系统的规定，实际生活中的纳税人权利也往往被忽视甚至屡屡受到侵犯，这反过来又对征税机关的合法征税起阻碍作用。应在借鉴别国经验的基础上，把纳税人的权利内容明确规定于《税收征管法》中。一般来讲，纳税人的权利有：知情权、合理纳税的权利。个人隐私和商业秘密得到保护的权利、获得礼貌与周到服务的权利、申请复查和诉讼的权利以及委托他人代理纳税事宜的权利等。同时，在规定纳税人权利的同时，也应对税务机关的征税工作作出必要的制约，通过对征税机关的限制性规定使纳税人得到一些有益的反射性权利。  
    （二）强化税源管理，堵塞税收漏洞  
    税务登记是税收征管的第一个环节，也是纳税人整个纳税活动的开始。建立税务登记制度，便于税务机关掌握税源，强化征管工作。从这个目的来看，所有有纳税义务的单位和个人都应纳入税务登记的范畴。现行《税收征管法》关于税务登记的条文规定第9条，从条文表述来看，我国法律将应办理税务登记的主体界定为领取营业执照、从事生产经营的纳税人，而不是全部。  
    对其他有应税收入，应税财产和应税行为的纳税人，应如何办理税务登记，《税收征管法》无规定，其他法律法规中也无明确规定，这就造成税收管理上的漏洞。随着社会经济的发展，没有办理税务登记的纳税人和其应纳的税款越来越多，在这种情况下，应考虑对纳税人实施普遍登记的原则，将所有纳税人的税务登记都纳入《税收征管法》约束的范围。同时，考虑到我国的个人所得税是建立在扣缴义务人源泉扣缴基础之上的，必须加强对扣缴义务人的管理，增加扣缴义务人进行扣缴税务登记的规定，即扣缴义务人应当自扣缴义务发生之日起的一定期限内到税务机关申报办理登记。  
    现行《税收征管法》规定的税务登记与工商登记的程序脱节，且税务登记证件在经常法律活动中的地位作用不高，致使纳税人对办理税务登记没有积极性和自觉性，往往利用法律规定不严密的漏洞不办理税务登记，逃避纳税，这可以从全国的工商登记户数与税务登记户数的对比中看出。还有一些无证经营者以没有办理工商登记为由拒绝办理税务登记，对此，税务执法人员无法从现行法律中寻找到有效的应对措施。应改变登记程序，将办理税务登记规定为办理工商登记的必要条件，使工商登记和税务登记相互衔接、相互制约。并应提高税务登记证件在纳税人法律活动中的地位，以加大不办理税务登记的成本。  
    发票是济生活中的收付款凭证。它能够证明相关主体之间的款项收付和资金流向，不仅是企业会计核算的原始凭证，也是税务机关对其进行税款征收和税务管理的重要依据。加强发票对于控制税源，防止和杜绝逃避税收义务，保障税款征收等均具有重要意义。而我国现行的《税收征管法》对发票只有印制机关的规定，远远不能适应现实需要，特别是随着科学技术的发展和计算机的广泛应用，发票管理面临许多问题。目前对发票的概念，范围的认定都根据国务院1993年发布的《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则确定，法律效力不高，当与其他部门法规发生冲突时，往往造成执行中的混乱。此外，金融。铁路部门的收费票据目前是自行管理，税务部门的难以进行有效的外部监督；许多单位从自身利益出发，大量使用财政部门的收据、自印票据代替发票，而对这些收据的管理几乎是空白，造成大量的税款流失。  
    随着社会经济的发展，发票管理的内涵、外延都发生了变化，应从法律的角度为税务实践提供依据。在《税收征管法》中明确发票的概念很有必要，发票应为所有单位、个人在购销商品、提供或接受经营服务以及从事其他经营活动中开具、收取的商事凭证，也是税务机关依法征税的税务凭证；明确税务机关是发票的主管机关，负责对发票印制、领购、保管、缴销的管理、检查及违章处理。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动时，应当按照规定开具和使用发票。  
    （四）完善税务机关执法手段  
    主要是针对税务机关可采取的税收保全和税收强制措施加以完善。按照现行《税收征管法》的规定，税务机关对从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人，可以采取税收保全措施和强制执行措施，对不从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人，则不能采取税收保全措施和强制执行措施。而现实中，偷逃税款的不仅仅是生产、经营纳税人，大量的非生产经营纳税人以及个人都存在偷逃税款的现象，税务机关对这些无相应的制约措施，往往是明知纳税人有能力纳税，但却无能为力。可以考虑将税收保全和强制执行措施的实施对象扩大到所有的纳税人和扣缴义务人，当然，在对个人采取税收保全和税收强制措施的同时，也要注意对公民基本权利的维护，个人维持基本生活必需的住房和生活用品，不应包括在税收保全和税收强制执行措施的范围之内。  
    （五）对企业重组、改制、破产时的税款清缴作出重点规范  
    目前大量的企业借重组成或改制之机拒绝履行纳税义务。经常采取的手段是重组成或改制后的企业对以前企业遗留的欠税拒不承认，或通过分立改制，剥离不良资产和债务，使得税款无法征收。而企业在破产时的税款更是大量流失。我国《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国企业破产法》所规定的破产财产用来清偿破产债务的法定顺序在实际中往往得不到施行，企业经常将破产财产以各种名义优先用于退休费、关联企业的债务等，所欠税款很少能得到清偿。以上这些，都需要在《税收征管法》中加以规范。纳税人有合并、分立以及其他重组情形的，应当向税务机关报告，并依法缴清税款；未缴清税款的，分立或合并后的纳税人仍应承担缴纳的义务。破产企业的破产债务清偿顺序要严格按照法律的规定执行。  
    （六）加快税控电子化进程和税收信息化建设  
    为了更有效地加强税收监控，也由于高科技产品的发展，在纳税人中推广使用税控装置已成为可能和现实。加入WTO也要求我们改进征管方式，采用更先进的手段来应对日益复杂的经济情况。从国外许多国家加强税收征管的经验看，推广使用税控装置可以降低征管的成本，加大管理力度，保护消费者的合法权益，打击偷逃税行为。我国的一些地方已经开始推广使用税控装置，且效果良好，应当在法律中明确规定，或者留有一席之地，以便今后能作出较明确的规定和要求。  
    税收征收管理的现代化要求建立全国性的税收信息处理系统。在经济发展的条件下，纳税人的类型日趋复杂，其数量亦大大增加，借助计算机的应用实行税务登记、审核报表、纳税检查等资料信息的集中管理和无纸化处理，将大大提高税收征管的效率，并可有效防止偷税漏税的发生。我国如果加入WTO，税收管理面临的挑战将是巨大的，必然要求我们提高税收征管手段的现代化程序。所以应逐步加强税收的信息化建设，以使税务机关能更好地应对各种可能的难题。  
    （七）完善税收法律责任  
    在《税收征管法》修订中也许更为重要的是要有保障各项各款得以实施的制度规定，包括对税收法律责任的规定，否则再好的设计也落不到实处。如我国现行法律规定了税务机关有权在必要时，书面通知纳税人开户银行或其他金融机构暂停支付纳税人的金额相当于应纳税款的存款，但法律并没有明确有关机关拒绝与税务部门合作，造成税款流失而应负的法律责任，这样状态下的法律条文中能是单纯的法律条文而已，缺乏实效。法律的实施状况会进一步影响不同利益主体的预期、博弈活动及机会主义倾向，多种因素融合作用的结果可能会使制的运行结果大大偏离立法者的原意。所以对违反《税收征管法》应负的法律责任作出规定对我国也许更具现实意义。只要对征纳双方及其他当事人规定了义务的，在法律责任中都应规定相应的责任条款，否则就会使义务的规定形同虚设。如对扣缴义务人应扣未扣、应收未收税款的，应规定其承担一定的法律责任。同时还应注意对实际中出现的新的、原有规定不能涵盖的违法行为作出界定，并考虑到可能出现的新型的违法活动，作适当前瞻性的规定。  
    以上是《税收征管法》修订中应包括的主要内容。当然，还有其他一些地方也需要在这次修订中予以完善。如关于税收执法主体的规定、关于降低滞纳金加收率的规定、关于严格控制延期纳税的规定、关于工商、银行等部门的配合义务、关于与其他法律的衔接等，在此不一一详述。  
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】经济法->财税法