完善劳教制度法律监督机制刍议

　　   劳动教养制度是指对有违法行为或轻微犯罪行为但不够刑事处罚的人，依法收容于劳动教养场所，实行强制性教育改造的一种行政处罚措施及相关制度。对劳教人员实行“教育、感化和挽救”的工作方针。劳动教养是处理人民内部矛盾的一种方法，它作为一种治安行政处罚措施，对于预防和减少犯罪，维护社会治安保持社会稳定发挥了重要作用。但是现行劳动教养制度仍存在诸多不足，如劳动教养管理委员会形同虚设，劳教场所打骂、体罚、虐待劳教人员的事件时有发生，劳教人员的合法权益在一定程度上未能得到切实有效的保障等。劳教制度的不完善已经影响到劳教工作的社会形象，劳教制度也成为国外某些别有用心的国家攻击中国人权状况的籍口之一。  
    列宁曾指出“一般是用什么来保证法律的实行呢？第一，对法律的实行加以监督；第二，对不执行的加以惩办。”可见执法监督对于健全社会主义法制意义重大，健全的劳动教养制度必然包含健全的法律监督机制，这也是劳教制度法制化、现代化的体现与保证。党和国家自劳教制度建立之始即积极探索切实有效的法律监督机制，先后颁行了《人民检察院劳教检察工作办法（试行）》、《关于推行劳动教养管理机关执法活动“两公开一监督”制度的规定（试行）》等劳动教养监督法律、法规，初步形成了以劳教检察监督、劳教社会监督为重点，包含纪检、监察部门监督、上级机关对下级机关监督等行政监督以及政党监督等多种监督系统的劳动教养制度法律监督机制，这一法律监督机制为劳教制度的法制化与现代化发挥了积极的推动作用。但是当前的劳动教养制度法律监督机制仍很不健全，作为社会主义法制重要组成部分的劳教制度的完善，尤其是劳动教养制度法律监督机制的健全与完善具有极为重大的意义。  
    一、当前我国劳动教养制度法律监督机制的不足  
    （一）检察监督缺乏力度  
    人民检察院是国家专门的法律监督机关，狭义的法律监督即指检察监督，它是最重要的法律监督形式之一，劳教检察监督的依据主要是1987年7月高检发《人民检察院劳教检察工作办法（试行）》，当前劳教检察监督的不足集中体现在监督权缺乏力度上。人民检察院在劳教检察工作中发现劳教机关需要改进的问题及一般违纪、违法行为，甚至严重违纪、违法行为只能提出口头或书面检察建议①。这在某种程度上使劳教检察监督变得软弱无力，甚至形同虚设。如人民检察院的监所检察监督部门对于劳教人员不服劳教决定向原审批机关申诉被驳回又向人民检察院申诉的可提请原审批机关予以纠正。如果原审批机关不予纠正，应当报告上一级人民检察院，上一级人民检察院认为提出的纠正意见正确，应当向同级公安部门提出纠正。如果该主管部门仍不纠正，检察院也就无能为力了②。当前公安机关集劳动教养审批权、申诉复查权、错误劳动教养纠正权三权于一体，这更使前述情况的发生难以避免。人民检察院在对提前解除劳动教养、缩短或延长劳教期限等事关劳教人员基本公民权利的事项行使监督权时，因为也只能提出检察建议，故而与对劳教审批权的监督一样面临着软弱无力的窘境。  
    （二）社会监督有待深化  
    劳教社会监督是指社会力量对劳教机关的执法活动所进行的监督。社会监督虽然不具有法律效力，但它与检察监督密切相联、相辅相成，是劳教制度法律监督机制的重要组成部分。较为完备的有关劳教社会监督的法律文件主要是1999年5月司法部颁布的《关于推行劳动教养管理机关执法活动“两公开一监督”制度的规定（试行）》，（以下简称《规定》）。《规定》对劳教社会监督的内容、形式、组织领导等都作了较为详备的规定，是对劳教社会监督经验的系统总结，对劳动教养监督制度法律监督机制的完善起到了积极作用，但仍存在诸多不足。  
    1、劳教社会监督的范围含糊不清。  
    《规定》对劳教管理机关应该公之于众接受社会监督的内容采用了例举式与概括式相结合的方式作了规定，表面上显得很严密，其实含糊不清。什么是属于与劳动教养管理机关执法有关的事项，什么是属于与劳教人员权益有关的事项没有明确规定界定的标准，这实际上为规避社会监督留下了缺口。  
    2、劳教社会监督的形式有待拓展。  
    《规定》只例举了公告明示、公布举报电话、实行所领导接待日制度、设立举报箱、不记名问卷调查、聘请执法监督员，主动接受当地人大、政协的监督等七种形式。社会监督的形式极为广泛，但一般应包括人民政协的监督、社会团体的监督、新闻出版界的监督以及人民群众的直接监督四种，而《规定》显然并无社会团体的监督，特别是新闻出版界的监督这种极为重要的社会监督形式。  
    新闻出版界的监督在广义上又称为社会舆论的监督，这种监督形式具有反应快、影响广、震动大等特点，它虽不具法律效力，但对保障和促进法的实施、依法行政具有广泛和有力的作用。报界英雄普里策曾有过一段形象的比喻：时代是一艘航行于波涛无常的大海上的航船，新闻正是船头的了望者，它告知人们何处险峻、何处平易③。舆论监督的力度与广度从某种程度上说是一个社会、一种制度文明与现代化程度的标志之一。劳教法律监督机制如果缺乏新闻出版界的监督或监督力度与广度过于薄弱，这并非一种正常的现象，其后果也是严重的。然而我国的劳教场所却历来十分忌讳新闻媒体，新闻媒体界入劳教场所往往受到严格的限制。  
    3、劳教社会监督的执行缺乏有力保障。  
    完整意义上的法律规则是由假定、处理、法律后果三部分构成，缺乏法律后果这一要素实际上意味着该法律规则是不存在的，这已成为法律界的共识。《规定》中只有许多宣告性的要求，而无相应的不执行的法律后果。“两公开一监督”制度虽有许多不尽人意之处但仍不失为一项好制度，然而没有了有力的执行保障，它在实践中能否得到切实的贯彻执行，有待检验。  
    （三）行政监督容易流于形式  
    劳教行政监督主要包括上级机关对下级机关的监督、纪检监督、监察监督等。行政监督容易流于形式的弊病并非只存在于劳教行政监督之中。一个重要的原因是行政监督多属内部自我监督与约束，其力度与作用是有限的。  
    二、完善劳动教养制度法律监督机制的思考  
    （一）劳教法律监督应着重于劳教人员合法权益的保障  
    首先，这是由劳动教养制度的特点决定的，也是建设社会主义法治国家的迫切要求。公民的人身自由、人格尊言、通信自由和通信秘密权、批评建议权、申诉控告权、休息权、取得赔偿权等，是《宪法》规定的公民所应享有的最基本的权利。现代化、文明、法治国家必然是注重保护公民权利的国家。劳动教养是一种直接剥夺劳教人员人身自由的极为严厉的行政处罚措施。劳教人员被收容于戒备森严的劳教场所，其公民权利相对较难保障，而容易受到侵犯。十五大提出了依法治国的宏伟方略，《宪法》第五条明确规定“建设社会主义法治国家”，这都决定劳教法律监督机制应以劳教人员合法权益的保障为重点。  
    其次，它具有重要的现实意义。党和国家虽然三令五申必须保障劳教人员的合法权益，但是一些地区、一些单位打骂、体罚、虐待劳教人员的事件仍时有发生，侵犯劳教人员通信自由与通信秘密权、休息权等合法权益的现象仍然为数不少。把劳教法律监督的重点置于劳教人员合法权益的保障上，必然对遏制和消除侵犯劳教人员合法权益的现象发挥积极的作用。  
    （二）应加强对劳教场所经济活动的监督，防止背离对劳教人员的工作方针  
    《劳动教养试行办法》第三十八条规定“组织劳动生产，应当从有利于劳动教养人员的教育改造和期满后就业的目的出发。”现行劳动教养制度对劳教人员的工作方针是“教育、感化和挽救”。总之，教育感化挽救第一，是目的；生产劳动等经济活动第二，是手段，应服务于教育、感化和挽救的目的。但是由于劳教场所经费匮乏，对生产劳动的认识不正确等原因，现实中存在把劳教人员当作无偿劳动力、经济来源等不正常现象，使用戒毒劳教搞外劳、以钱赎劳教期或变相以钱赎劳教期的现象并不少见，这些都严重背离了党和国家对劳教人员的工作方针。劳教场所不同于一般的生产性单位，对其经济活动的监督本身即存在一定的特殊性，这也是劳教场所经济活动的监督长期薄弱的重要原因。为了保证党和国家对劳教人员工作方针的实现，迫切需要开拓思路、积极探索，加强对劳教场所经济活动的监督。  
    （三）监督形式应力求多样  
    首先应扩大和增强舆论监督的力度和广度，对于违法乱纪现象敢于曝光，主动接受新闻出版界的监督，为舆论监督创造条件。当然，在接受新闻媒体监督的同时也应注意保守国家秘密。   
    其次，应加强劳教人员对劳教工作干警执法活动的监督这一特殊的法律监督形式。劳教工作干警的执法活动如何，劳教人员是最清楚的，如果这一特殊的法律监督形式能够得到切实加强，必然对提高干警执法水平、维护劳教人员合法权益起到重大积极的作用。为此需要切实保障劳教人员的建议、批评权、申诉控告权等，为发挥劳教人员的监督作用创造良好的条件。  
    （四）有效监督是完善劳动教养制度法律监督机制的关键  
    劳教法律监督应当是行之有效的监督而非形式上的监督。如果监督机制本身都不能落到实处，不能产生实际的功效，那么这一机制本身不能说是健全的，这正是完善劳动教养制度法律监督机制的关键。为此需要加强劳教法律监督立法；明确监督权限并赋予其实际效力，如规定上级人民检察院的检察意见，劳教场所必须执行执行等；优化监督环境；提高监督者的素质；确立监督责任制等。  
                        
                                               
                                            
                                              【注释】
　　    ①、请参见《人民检察院劳教检察工作办法》。
②、请参见陈泽宪、林小春《劳动教养制度改革刍议》，载丁慕华等主编
《刑法实施中的重点难点问题研究》，第934－936页。
③、请参见王春泉编著《实用新闻写作》，第8页。
                                               
                                            
                                              【出处】
　　《中国司法》2000年第4期。
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2000
                                               
                                               
                                                  【学科类别】刑法->刑法总则