行政裁定制度浅论

　　   行政裁定制度是为许多发达国家行政机关所采用的一种新式行政行为。2001年12月24日，我国海关总署发布了《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》（以下简称“办法”），第一次在我国引入了行政裁定这一先进的行政制度。随着我国行政管理的科学化、法治化，这一先进的行政制度必将得到更广泛的应用。因此有必要对这一先进行政制度的一般问题加以初步阐述。  
    一、行政裁定的概念与特征  
    参考国外的行政实践和《办法》的有关规定，我们认为，所谓行政裁定制度是当行政相对人在经营或其他活动中感到缺少必要的规则指引的情况下向行政主体提出申请，行政主体应行政相对人的申请，依据有关法律、行政法规和规章，对该事务作出具有普遍约束力的决定的制度。依据此定义，行政裁定有如下特征：  
    1、行政裁定是依申请行政行为。行政主体对行政相对人的申请，依法采取相应的行政行为。行政主体不因行政相对人准备从事某项活动而主动裁定准许。行政相对人提出行政裁定的申请，是行政裁定作出的前提条件。比如，对于某一产品的进口分类问题，可能海关行政机关原有的分类标准并没有考虑到其，此时，对外贸易经营者经营者就可以向海关行政机关提起作出有关该类产品分类行政裁定的申请，由海关行政机关作出裁定。  
    行政裁定是基于行政相对人的申请作出的行政行为，行政相对人的申请是行政裁定作出的前提，但这并不意味着行政裁定是一项行政相对人与行政主体的双方行为。因为，行政裁定是行政主体基于行政权而为的单方行为，申请并不意味着必然能得到行政主体的行政裁定。行政相对人提出行政裁定申请是其从事某种法律行为之前获得确定的行政指引和法律安定感的需要。  
    2、行政裁定是抽象行政行为。所谓抽象行政行为是指行政主体针对不特定的行政相对人所作的行政行为。行政裁定虽然是由行政相对人中的某一个后某几个向行政主体提出申请从而由行政主体作出的，但行政裁定一旦作出，其效力就不仅及于申请人，而且及于一切与此行为有关的其他不特定的行政相对人。因此，行政裁定符合了抽象行政行为的一般特征，行政裁定是抽象行政行为中的一种。  
    3、行政裁定存在的前提是行政相对人欲从事的法律行为并没有明确法律上的指引。这里所说的“没有明确法律上的指引”是指现有的法律、法规、规章等规范性文件中没有包含对行政相对人所欲从事的行政行为的规定，这使得行政相对人从事此项行为缺少法律上的安定感。为了获得这种安定感，行政相对人向行政主体提出了关于这种事项的裁定申请，行政主体经过对该申请的研究，作出行政裁定，使得行政主体的活动有了确定规则的指引。  
    4、行政裁定的目的在于为行政相对人进行经营以及其他活动提供在没有规范性文件明确规定前提下的补充指引。但这并不意味着规范性文件的作用的减退，反之，我们应该更加完善规范性文件以把对更多事项的规范纳入到其中。  
    4、行政裁定是要式行政行为。行政裁定的作出应当遵循一定的法定程序，并应以正规的文书形式公布。因为行政裁定是抽象行政行为，就更决定了公开行政裁定的重要性。一般的，行政裁定应当在官方的公报中进行公布以便于行政相对人查阅参考。  
    二、行政裁定与易混淆制度的区别  
    行政裁定是在借鉴许多其他制度的基础上得以出现的。因此，讨论一下行政裁定与容易混淆制度的区别对于很好的把握行政裁定制度是非常必要的。  
    在需要以相对人申请为前提这一点上，行政裁定制度与行政许可有相似之处。但两者也存在着明显的不同。行政许可主要是行政相对人为了获得从事某项事务的资格而向行政主体提出申请，由行政主体授予许可证的制度。1行政许可证只对申请人有效，其他行政相对人不能基于此许可证获得从事此项事务的资格。但行政裁定则不同，在行政裁定中决定的事项，不仅适用于申请人，而且对一切与此项事务相关的行政相对人都适用。  
    在名称上，行政裁定与司法诉讼过程中的裁定有相似之处。司法裁定是在诉讼过程中法院为了解决程序问题或者为了解决某些涉及但不决定实体问题而作出的断定。司法裁定作出的基础是法院的诉讼指挥权。2行政裁定则是行政机关基于行政管理权作出的，其不仅可以解决行政管理过程中遇到的程序问题，也可以解决实体问题。另一方面，司法裁定仅对于个案具有效力，行政裁定则不仅对申请人的事务具有效力而且对所有从事该项事务的相对人均发生效力。  
    行政裁决是指行政主体依照法律授权，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。3在名称上，行政裁决与行政裁定仅有一字之差，但实际上二者却非常不同。行政裁决是解决民事纠纷的一种行政制度，在此制度中行政主体作为中立的裁决者，行使的是准司法权的权力。并且通过行政裁决得出的结论只对待解决的民事纠纷发生法律效力。在行政裁定制度中，行政主体实质上行使的是行政立法权，通过行政相对人的申请（动议）而作出普遍适用的规范。  
    三、行政裁定制度的意义  
    行政裁定作为一项全新的行政制度在发达国家的广泛建立以及在我国行政制度中的出现和今后可以预见到的将被广泛借鉴说明该项制度有着非常强的优越性。  
    首先，行政裁定是推进行政信息公开、建立行政惯例、保障行政统一的一项重要制度。一直以来，我国行政机关有很多的规范性文件是不对外的，行政相对人并不知道这些文件规定，因此严重损害了行政相对人的知情权和利益。推进行政裁定制度就要求行政裁定一旦作出就要对外公布，不但申请人从事该项事务时可以使用这个裁定，而且其他行政相对人从事与此裁定描述相同的事务时也同样可以适用这个裁定。此项制度不仅要为所有从事与该项事务相关的行政相对人遵守，而且行政主体也必须遵守。这样就保证了行政区域内执法的统一性。另外，随着现代行政管理专业性的提高和行政法制的日益完备，行政相对人对于行政管理的许多事项很难了解完全，如此就在行政相对人和行政主体之间存在着严重的信息不对称情形，行政裁定制度在这个意义上就是沟通行政相对人和行政主体的一座桥梁。  
    更重要的是，行政裁定有利于促进和保障社会创新，进而推进制度创新。一般来说，在法制完备的情况下，对于行政相对人所要从事的事务会有先前的规定。但是，正如“智者千虑必有一失”一样，在理论上，任何的规范性文件都是落后于社会现实生活的。如果严格的遵守这些规范性文件而不越雷池一步，就会扼杀社会的创新、阻滞社会的进步。行政裁定正是在承认规范性文件可能会落后社会现实的基础上发展起来的一种制度。这种制度为社会创新留下了足够的空间。当行政相对人发现自己要从事的事务缺少规则性指引的时候，就可以向主管行政机关提出行政裁定申请，由行政机关给予普遍的规则指引。同时，通过对相对人提出的行政裁定申请的审查，主管行政机关也可以把握社会创新的脉搏，一方面用行政裁定的形式为社会创新留出制度上的空间并保障其发展，另一方面行政机关又可以在条件成熟时把这些对于创新事物规范的行政裁定上升为规范性文件，推进制度上的创新。  
    另外，行政裁定是增强行政主体行政管理针对性、提高行政效率、节约行政资源的一项重要制度。行政裁定使行政相对人充分的参与到行政管理中来，他们提出的问题都是和当下行政管理关系最密切的问题，行政主体通过行政裁定的方式对这些问题进行规范就有利于增强行政的针对性。而且，针对性的增强就会引起效率的提高从而节省宝贵的行政资源。这也体现了行政法上行政效率原则的精神。4   
    总之，行政裁定制度是一项集对于创新的保障性、参与性、针对性于一体的先进行政制度。我国行政机关对该制度的引进和借鉴反映了我国行政机关推进科学行政、依法行政和与世界接轨的良好面貌。  
    四、对行政裁定行为的法律救济  
    对于任何一项行政行为都设定对行政相对人的救济渠道是行政法治原则的应有之义和必然要求。5“行政违法必须和行政责任相联系，若不追求行政违法的行政责任，也就谈不上所谓的行政法治。”6对于行政裁定制度来说亦然。因为行政裁定制度所具有的一般行政行为的共性和其区别于其他行政行为的特性，对行政裁定行为的救济也就既具有共性也具有特性。  
    首先，对于行政主体拖延或拒绝作出行政裁定的救济。对于行政主体对行政相对人行政裁定的申请拖延作出或拒绝作出裁定的情形，依法应当可以提起行政诉讼或行政复议。因为我国行政诉讼法和行政复议法均规定了对于行政主体不作为的救济渠道。这些救济渠道不应因为行政裁定行为是抽象行政行为而受到排斥。  
    申请人对于行政主体作出的行政裁定不服，在我国目前尚不能提起行政诉讼或行政复议。行政裁定是抽象行政行为，我国行政诉讼法和行政复议法都明确把抽象行政行为排除于受理范围。当然，这是我国行政诉讼制度运行的权宜之计，随着行政法治的完善和发达，抽象行政行为被纳入行政诉讼和行政复议的受案范围是必然的。  
    除了行政裁定的申请者之外，已生效行政裁定的效力还及于凡是从事与裁定相关事务的其他一切行政相对人。但正如上面论述的一样，在目前的情况下，作为其他行政相对人仍然不能提起对行政裁定的直接行政诉讼或行政复议。但其他相对人对于行政主体根据该裁定作出的具体行政行为不服可以提起行政诉讼或行政复议。在对具体行政行为的诉讼过程中，法院为了审查具体行政行为的合法性就必然涉及到审查该行政裁定是否合法的问题。但是，即便法院发现行政裁定并不合法，但其不能直接宣布或者判决其不合法，而只能通过不适用的方式对相对人提供救济。在行政复议过程中，相对人对具体行政行为不服，可以一并提起对该具体行政行为所依据的行政裁定的复议申请，由受理行政复议的机关或其他有权机关作出裁决。  
    作为一种先进的行政制度，行政裁定制度在我国行政管理过程中还只是初现端倪。一个完善、法治的行政裁定制度的建立离不开我们对行政发达国家的学习，当然如何结合我国行政现实需要的思考也是必不可少的。这需要行政管理方面的实务人员、学者以及行政法实务工作人员、学者的共同努力。  
      
                        
                                               
                                            
                                              【注释】
　　    1 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月第一版，第182页。
2 有关此问题的论述请参见刘家兴主编：《民事诉讼法学教程》，北京大学出版社1994年9月第一版，第276页。
3 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月第一版，第202页。
4 有关这一原则的详细论述请参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月第一版，第52至53页。
5 有关行政法治原则的论述请参见北京大学法学百科全书编委会：《北京大学法学百科全书（宪法学、行政法学卷）》，北京大学出版社，北京大学出版社1999年12月第一版，第562页；也可参见姜明安前揭书第44页至第47页之论述。
6参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年8月修订第一版，第301页。
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】行政法