试论对募捐的法律调整

　　   试论对募捐的法律调整  
      
      
      
    (一)  
      
    在现实生活中，个人或某一团体、组织常会因患严重疾病，或遇重大灾害，或进行某项重大活动而引起其自身无法克服的紧急经济困难。解决这一困难的途径之一，就是募捐。  
      
    所谓募捐，是指个人或团体(招募人)发起的号召公众(捐赠人)自愿捐赠钱物以解决紧急重大经济困难的一种活动。募捐人可以为自己的利益进行募捐，也可以为第三者利益进行募捐。募捐的主要意义在于集中社会资金，帮助遇有紧急困难的人或团体渡过难关。其实质是一种社会公众性的经济救助行为。它体现了良好的社会道德风尚，对社会的发展与安定能起积极的促进作用。从法律的角度看，募捐也是一种民事法律活动，它是当事人双方以民事主体身份在平等自愿的基础上进行的，能够引起民事权利与义务后果的行为。目前，由于对募捐未实行有效的法律调整，出现了许多消极后果。如有些地方实行强行摊派性募捐，捐款者怨声不止；一些不法分子任意攫取募捐款项为私有，不正当的募捐冲击社会资金的正常有效管理等等．因此，必须将募捐活动纳入法律调整的轨道。  
      
    对募捐实行法律调整，涉及的问题很多。但有必要首先从理论上剖析其法律特征．我们认为，由于募捐是当事人双方在平等自愿基础上进行的，能引起民事权利和民事义务法律后果的行为。所以募捐应是一种民事法律行为，且属于特殊的赠与行为。从民事法律关系的角度看，它具有如下特征：  
      
    1．它是募捐主体(招募人、捐赠人)双方在法律地位平等的基础上自愿进行的一种合法行为。自愿性是募捐活动的首要特征。违背自愿原则进行的“募捐”，则与募捐的特定含义相悖，实际上是一种强制性摊派或强行索要。而在自愿基础上进行的募捐，又必须是合法的。作为一种民事法律行为，募捐行为应具有民事法律行为的有效条件：(1)募捐行为的进行者须具有相应的民事行为能力，无民事行为能力的人需要靠募捐救助，可由其监护人或有关机关、团体代为进行；无民事行为能力人作为捐赠人亲自捐赠，也只能捐赠一些价值较小的钱物。若进行大额钱款或贵重财物捐款行为，应属无效的民事行为。(2)意思表示必须真实。凡因欺诈、威吓胁迫或其他妨碍意思表示真实的原因而进行的募捐行为均为无效。(3)不违背法律与社会公德。如不能为违法的目的进行募捐。以上三个条件，须同时具备，否则，募捐行为不仅不能受法律的保护，产生预期的后果，还可能承担一定的法律责任。  
      
    2．募捐是一种双方的法律行为，必须以募捐人与捐赠人的意思表示一致作为成立要件。这一意思表示一致，一般是由募捐人提出要约，捐赠人作出承诺并交付钱物而完成的。  
      
    3．募捐行为是一种实践性的民事法律行为。除双方意思表示一致外，还必须进行实际的交付，这一行为方可成立、生效。通过这一行为，双方形成的是一种合同关系(即募捐赠与合同)。  
      
    4．募捐是一种无偿、单务的民事法律关系。其主体双方中，招募人只享有权利而不承担义务，捐赠者则只承担义务而不享有权利。  
      
    5．募捐行为的法律后果是引起财产所有权的合法转移。  
      
    6．募捐所得财产的使用具有特定目的。该财产只能用于解决紧急困难，而不能直接用之从事以营利为目的的普通的商业活动。  
      
    从以上论述，可以看出，募捐行为与一般的财产赠与合同有一些相似之处，但两者还是有明显差别的。其不同主要在于：(1)财产赠与合同的成立，一般是由义务方(赠与人)作出要约，由权利方(受赠人)进行承诺为条件的，而募捐合同则是由权利方(招募人)作出要约，由义务方(捐赠人)进行承诺。(2)赠与合同的要约是由特定的主体向另一特定的主体发出的，而募捐行为的要约则是由特定的主体向不特定的公众发出。即赠与合同中的义务人是特定的，募捐关系中的义务人是不特定的。(3)赠与合同的标的物为特定的某项财产，而募捐的标的物则是不特定的财产。(4)赠与财产的使用一般不要求特定目的，而募捐财产的使用须符合特定目的。  
      
    募捐与乞讨也具有不同性质。两者虽然同是要求不特定的人解囊相助，但目的与形式都是不同的。募捐的目的是为克服某些个人或团体自身不能解决的紧急困难，使用的是光明正人的号召方式，而乞讨的目的通常是为了解决一般情况下的生活之需。从时间上看，募捐行为具有短期性，而乞讨具有长期依赖性，人们对两者的社会道德评价是不同的。募捐是社会公德许可的求助，反映的是人们互助关系。乞讨则大多数被视为是一种好吃懒做的腐朽思想的表现。“救急不救贫”的民谚，概括地说明了这一点。此外，募捐和发行彩票也是不同的。彩票是通过一定方式向社会公开发行某种票券，按其一定比例抽奖以进行集资及营利的一种经济手段。同样作为一种社会集资方式的募捐，和彩票的主要区别是，募捐不具有营利性，而彩票具有明显的营利性。  
      
    (二)  
      
    募捐的对象是广大公众，因而必然涉及公众的利益，弄得不好，将会损害人们的合法权益，为少数人谋取私利有可乘之机。客观上，募捐涉及招募者和捐赠者的利益，特别是被救助对象的利益。作为一种社会利益关系纳入法律的调整轨道，当然是必要的。当前治理经济环境，整顿经济秩序，就是要使社会各种经济活动有序化和规范化。然而，目前募捐活动无法可依，无专门机构管理的混乱局面不应忽视。在不少募捐活动中，什么人可以募捐，什么情况下可以募捐，怎样进行募捐，由谁对募捐进行监督管理以及如何进行等问题，似乎仍处于一种空白的状况，这势必导致募捐活动中的无序状态。当前，募捐活动中的主要问题有：  
      
    1．以强行摊派代替自愿捐赠。有些地方运用行政手段将捐款指标分配到人，不完成指标者，给予经济制裁。这种做法并非个别，其结果是引起群众的不满和反感。群众虽被迫出资甚至被强行扣款，意见不少，甚至怨声载道。  
      
    2．对募捐所得款(物)的使用管理不严，使之被侵吞。由于目前对开展募捐活动没有有效的管理措施与监督手段，使得对捐赠款物的占有、使用和处分处于一种“自由主义”的状况中。有的募捐招募人不建立完整的帐目，对募捐所得不登记入帐，募捐款物的数目与使用往往缺乏透明度，使人无法知晓。这样，一些不法分子便有隙可乘。例如，一些人以团体或他人的名义进行募捐，却将所得钱物直接塞入自己的腰包。还有的人以打“白条子”等不合财务制度的手段侵吞财物，中饱私囊。  
      
    3．对募捐人的资格与招募权的取得程序没有严格的规定，非法不当的募捐冲击了合法正当的募捐活动。目前，既无募捐人条件的规定，也无明确的募捐申请、审查与批准制度，这使人们难免产生一种模糊的认识，或认为人人可以募捐。如不知究竟什么人可以募捐，其结果是人们对合法合理的募捐活动也将信将疑，不愿募捐。  
      
    4．对募捐理由没有严略限定，冲淡了募捐活动的社会救助意义。募捐理由即目的必须是正当合理的，必须严格限制不当的募捐。由于这方面没有明确的规范约束，被少数人钻了空子，以募捐谋取不正当利益。如有些地方甚至出现为家谱或修建供迷信活动的祠堂等进行募捐，不仅不能发挥募捐的社会意义，反而损害了社会利益。  
      
    (三)  
      
    以上情况表明，对募捐活动进行法律调整，是非常必要的。运用法律手段调整募捐活动，既可以使募捐活动走上正轨，制止违法的募捐活动，遏制侵吞募捐款物的不法行为，也有利于发挥社会资金的使用效益，促进社会自救，弘扬助人为乐的良好风尚，同时还能够减轻国家负担。为此，我们认为，为将募捐活动纳入法律调整的轨道，当前应尽快解决下列问题：  
      
    1．确定对募捐活动进行专门管理、监督的机构。募捐活动既是一种社会救助活动，也是一种有关社会资金融通的活动。据此来看，应属民政部门与中国人民银行的职责范围。由此，我们认为，募捐活动应由负责社会救助的民政部门与负责金融管理的中国人民银行分别负责进行管理监督。其中民政部门负责对募捐的静态阶段的管理，即负责对募捐主体资格、募捐理由进行审查，掌管募捐的审批权，以决定某一募捐活动能否开始。而中国人民银行则负责对募捐的动态阶段的管理，即在募捐开始后，对募捐活动的过程进行管理与监督。主要是对募捐方式、募捐款物的数量以及登记、保管、使用和设立募捐帐目进行管理与监督。  
      
    2．制定专门的募捐管理法规。国家应运用法律的明文规定去昭示人们，募捐活动中的行为应当怎样、可以怎样进行，而不应当怎样，不可以怎样进行，等等。这一法规，既具民事法规性质，又具行政法规性质。其基本内容应包含以下几个方面：(1)募捐管理机构及权限。(2)募捐应遵循的原则，主要是自愿原则、合法原则、公开原则。(3)募捐理由。募捐理由指在何种情况下可以申请募捐。这种理由总的来说是募捐人或第三人遇有自身不可克服的紧急经济困难，而这种困难又必须是因重大灾害、严重疾病或进行有关社会公益的重大工作事项引起的。(4)募捐形式，即以何种方式进行募捐为合法。(5)募捐人的资格条件。为自己利益进行募捐者，须是合法的团体组织或享有公民权的自然人，为他人利益而募捐者，须是经有关部门许可从事该项活动的合法组织。(6)募捐所得款物的登记、占有、使用制度及帐目管理制度。(7)对募捐行为的审批程序和监督措施。(8)募捐中出现的违法行为应承担的法律责任。  
      
    3．有关部门应通力配合，形成较完备的对募捐活动的管理体系。募捐活动是一种群众性社会活动，其活动范围涉及许多部门的职能，如治安管理部门、城市管理部门、交通管理部门等。这些部门应互相配合，各司其职，防止募捐活动引起聚众闹事、阻塞交通等不良后果。  
      
    4．发挥广大群众的监督作用。不仅募捐时要向群众说明受益人状况及募捐缘由，而且事后亦应向群众公布募捐结果及使用情况。应使整个募招活动有透明度，使群众及时发现募捐中的违法情况。有关部门应及时受理群众的举报，及时处理因募捐产生的各种纠纷，真正使募捐这一社会救助活动纳入依法管理的轨道，以发挥其应有的作用。  
      
    (合作者：沈庆中)  
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】1996
                                               
                                               
                                                  【学科类别】民商法->民法总则