浅析中国税收流失之现状及法律对策

　　  近几年来，税收流失严重一直是全社会关注的焦点、热点，各种偷逃税案件屡屡曝光于各大新闻媒体，有的甚至引起轰动效应。严重的税收流失的存在，不仅会使人们的法治观和道德观愈来愈淡薄，投机取巧、弄虚作假行为盛行。而且，对我国财政收入、税收的宏观调控功能等各方面产生破坏性影响，乃至最终导致社会的不稳定。为此，对税收流失问题进行系统研究并提出治理的法律对策，已成为一项重要而紧迫的任务。  
    一、税收流失面面观  
    所谓税收流失，是指各类税收行为主体，以违反现行税法或违背现行税法的立法精神的手段，导致实际征收入库的税收收入少于按照税法规定的标准计算的应征税收额的各种行为和现象的总称。这里所说的各类税收行为主体，包括纳税人，扣缴义务人以及作为征税人的税务部门；现行税法，是指我国目前正在实行的，由有权制定各类税务法律制度的机关制定的税收法律，税收行政法规、税收部门的规章和地方性税收法规的总称。  
    在我国目前的现实生活中，税收流失现象可以说是“丰富多彩”、“色彩纷呈”，各种各样的税收流失手段让人叹为观止，税收流失造成的损失使人触目惊心。以下便是现实生活中各种各样的税收流失现象：  
    （一）偷税。根据我国有关法律的规定，纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿，记帐凭证，在帐簿中多列支出或不列、少列收入，或者采用虚假的纳税申报手段，不缴或少缴应纳税款的行为都属于偷税。简单地说，偷税是纳税人使用非法手段减轻自己的纳税义务，从而减少国家税收收入的行为，在日常生活中有时我们也称为逃税或偷逃税。  
    据国家税务机关的调查材料表明，偷税现象在我国已发展成为一种十分普遍的现象，“要想富，吃税务”成为某些偷税者的口头禅。据《经济日报》报道，国有企业偷逃税面为50%，集体和乡镇企业偷逃税面为60%，个体、私营企业偷逃税面约为80%，而个人所得税的偷逃税面更高在90%以上。偷逃税案件在我国真可谓比比皆是，目不睱接。曾被媒体曝光的四川成都恩威集团，通过用白条虚列预提费用，外销产品不入帐作销售处理等手段，偷税395007元，去年曝光的震惊神州中华的厦门特大走私案中，远华集团逃税上百亿元等，诸如此类的偷税案件我们可以不胜枚举，做假帐、搞内外两本帐，从而隐瞒销售收入，搞假挂靠，借用别人发票偷逃税，在生产过程中多列支成本费用，乱摊乱提，偷逃所得税，以虚假进项发票入帐，多抵扣偷逃税增值税；无证照经营，所有的税一概不交，偷逃得一干二净；弄虚作假，冒充享受各种税收优惠，实则进行偷逃税等等，可以说是“八仙过海，各显神通”，偷逃税成了某些不法分子致富的捷径，同时成了国家税收流失的主渠道。  
    （二）漏税。漏税是指纳税人由于不知道或者不熟悉税法的有关规定或者是由于工作中粗心大意和财务制度不健全而无意识地不缴税和少缴税。也就是说纳税人主观上不存在不缴纳或少缴税的意图，只是因为由于过失或疏忽没缴或少缴税。在我国，有关的税法没有正式使用漏税这一概念。但是实际生活中确实存在一些不缴纳或少缴纳税款是源于对税法的无知或是计算误差以粗心大意等非故意行为。对此，我国是由税务实际工作部门在具体执法过程中通过处罚的轻重来与偷税行为相区别。对于漏税行为，一般只要求补缴税款，即使处罚，一般比偷税行为受到的处罚要轻。  
    （三）骗税。根据我国现行税法之法定，骗税是指利用非法手段骗取国家退税款的行为，主要是指骗取出口产品的增值税退税款的行为，我国现阶段由于在增值税发票管理及出口退税管理方面还存在较多漏洞，一些不法分子利用虚假增值税发票及虚假出口报关票据大肆骗取国家对出口产品的退税，使得骗税行为成为我国目前比较突出、影响十分恶劣的税收流失形成。如在前些年的广东等沿海地区，骗取出口退税极为猖獗。骗税，已成了我国目前税收流失的一个巨大漏斗，源源不断地从国库里抽走数以亿计的税款。  
    （四）抗税。是指纳税人或扣缴义务人以暴力，威胁等方法拒不缴纳款的行为。抗税作为以暴力这种极端方式来逃脱纳税义务的行为，虽然它所导致的税收流失的金额上看可能不多，但造成的影响极其恶劣，特别是有的伤害了维护税法尊严的税务干部，有的税务干部甚至为此付出了鲜血和生命，因此抗税是一种应该予以严厉打击的税收流失形式。虽然抗税这种极端形式还是少数，但在我国，近几年却频频发生。有资料表明，甘肃秦安县的贺某，纵容其妻、女儿围攻、诽谤、厮打及用砖砸税务人员，浙江温州的景旭将洪城县税务局子南稽征站站长蒋柏青活活打死，酒风县协税员姚源岭被歹徒龚某用斧头砍死等事实表明，抗税、流失的不仅是税款，更是英雄税官们的鲜血及税法的严肃性。据估计，全国每天发生的较大抗税案件有十多起，只有采取严厉的应对措施，才能刹住暴力抗税的歪风，肃清他们的恶劣影响。  
    （五）欠税。是指纳税人扣缴义务人超过税务机关核定的纳税期限，没有按时金额缴纳而拖欠税款的行为。目前我国的欠税愈演愈烈，欠税的金额越来越多，相当于总是有一部分税款被纳税人无偿占用着，而且有相当一部分欠税是时间长难以补缴的“死欠、陈欠”，有的企业法制观点淡薄，认为偷漏税违法，欠点税法啥；有的企业把欠税当成了无息贷款，甚至把它作为经验加以传授；有的企业在原税制下享受惯了优惠免税，新税制取消这些优惠之后，企业就把欠税当成替代品。而且，“三角债”，地方保护主义企业效益滑坡，某些税务部门“藏税于民”等也是导致欠税产生的原因。  
    （六）避税，是指纳税人在没有直接违反税法的条件下，采取各种手段逃避或减轻税负，并且这种行为是和税法精神相悖的。从目前的情况看，避税已由原先主要存在于“三资企业”蔓延到国有企业。避税手段主要表现在“三资”企业的报忧不报喜，其利用我国对“三资”企业所得税“两免三减半”的优惠政策，故意采取扩大成本，人为造成亏损等手段推迟获利年度，以达到晚交少交所得税之目的。再则，利用关联企业之间转让定价，“低出高进”，转移利润避税。还有如通过不断更换招牌冒充新企业，享受新办企业的税收优惠，利用子公司多摊派费用等手段，达到避税目的。  
    （七）征税人的违法行为造成税收流失，过主要表现在征税人的越权减免和任意减免、贪赃枉法、徇私舞弊等，税收的优惠和减免是指税法为了照顾某些纳税人的某些情况，成为了实现某些特殊的扶持目的而给予减轻或免除税款的各种优惠政策。但从我国目前的情况看，一些地方政府和基层税务部门，在没有得到授权的情况下，为了本地方、本部门的利益，擅自越权给纳税人减免优惠，这必然会导致政府税收收入的减少，造成税收流失，更为甚者，有些征税人员与纳税人相互勾结，共同偷逃税。从我国现阶段的情况看，由于征税人员的违法犯罪行为造成国家税收流失的现象并不少，一些税务人员成了税务系统中的“娄阿鼠”，贪污受贿、非法倒卖增殖税专用发票，或弄虚作假、偷逃、骗国家税收，造成国家税收严重流失，此类案件在全国屡见不鲜，从曾轰动全国的南宫税案和金华税案到湛江走私案，再到堪称“偷逃、骗税发挥到了极致”的厦门远华案等。  
    三、法律对策  
    面对日益严重的税收流失，依法治税前景任重道远。今后要做的事很多，但在目前，笔者认为应采取以下几种对策：  
    （一）建立简明、规范、稳定的税收制度  
    我国现行的税收制度是由税法、税收条例、实施细则以及各种具体解释（包括对若干问题的规定、通知、批复等）组成。目前，由于我国税制的基本法和实施细则中存在一些不完善之处，税收政策的连续性和稳定性不够，以及税收优惠减免出现复归，使得我国现行的税收制度有趋于繁杂之势。更值注意的是，一些地方和税务部门，也纷纷出台一些不符合国家税法的土政策，并以各种通知、规定、批复等文件形式下达执行税制趋于繁杂，不仅使征纳双方理解和执行税制的难度加大，增加了税收的征管成本和奉行成本，而且破坏了税法的规范性和稳定性，容易形成税收流失的漏洞。  
    从前面的分析可知，税收制度趋于在很大程度上是由于各种减免优惠的规定增多，减免优惠又开始出现复归的现象导致的。因此建立简明、规范、稳定的税制，除了对现行税制不完善之处进行必要的补充和完善之外，清理、减少和规范各项税收优惠减免政策和规定，也是一项重要的工作，要做好这一工作，应该做到：第一，在观点上要有所转变，不要企业一出现生产经营困难或某项事业的发展需要扶持，马上想到的是减免税收。要时时注意维护税收制度的规范性，尽量减少各种减免税措施和变相减免。在吸引投资方面，要认识到税收优惠减免只是影响因素之一，投资环境还受到政局稳定劳动力素质、成本、资源条件、行政效率、市场容量、基础设施和基础建设、社会治安等多方面因素的影响，把过去过分依靠税收优惠减免吸引投资的做法，转变为通过提高整体环境来吸引投资。逐步取消目前各种以地域性为特征的税收优惠减免政策，改变各地区竞相以税收优惠减免来吸引投资的做法，实现全国各地区税政统一、税负公平。第二，要充分认识到税收优惠减免对税收流失的影响，意识到税收优惠减免给国家财政收入造成的损失。按照“尽量少的优惠减免，尽量规范明确的形式工”的原则，把目前太多太滥的税收优惠减免压缩控制在最低限度之内。对于确实要保留的税收优惠的制度，明确可以享受优惠减免的条件，明确优惠减免权的归宿，以杜绝各种非法减免和越权减免的发生。必要的税收优惠和减免应充分体现我国目前的地区发展战略和产业政策的需要，以达到优化资源配置的目的。第三，要改变目前根据纳税人经济成分、性质、组织结构不同而给予不税收优惠减免的做法，对外资企业在实现国民待遇原则的前提下，给予适当合理的优惠，为各类纳税人在基本相同的外部环境下展开公平竞争创造条件。第四，税收优惠减免的形式，由主要采取直接税收减免、优惠税率逐步向更有利于鼓励再投资的投资扣除，加速折旧等形成转换。同时，为有效反映和控制税收优惠减免的规模，加强监督和管理，可以借鉴国外有关税式支出的理论和实践，结合我国实际情况，建立我国的税式支出制度，使由于实行各种税收优惠和减免而减少的税收收入在国家预算中得到反映，并接受立法机构和公众的监督，同时可以更为准确地评估税收优惠和减免的经济、社会效果。  
    （二）严格税收执法  
    实事求是地说，这些年在税收立法、税收执法上都下了很大功夫，为强化税收征管，打击偷逃税，提高全民纳税意识奠定了一定基础。但我国公民的纳税意识和纳税状况仍令人头疼。有资料显示，从开始实行新税制1994年以来，税务部门在全国范围内不得不实行的税收保金措施所涉及的纳税人达66万户，金额170亿元。难怪有人写道《税收执法为何总像割韭菜》该文将这种状况归结为执法问题，具体是法网洞口开得太大和执法普遍偏软。就网口开得太大而言，该文作者认为，看起来每天在抓关甚至在杀，但不同程度地违法乱纪已成为一个普遍性问题，受到行惩治的不仅不是全部，不是大多数，而是少数，因此给以身试法者以极大的绕幸心理。诚如民间流传的“偷税九十九，避税家家有”。“要想富，吃税务”等歌谣。关于执法普遍偏软，该文作者认为，前大事化小，小事化了的处理日常生活矛盾息事宁人态度已进入了执法过程，反映了执法者本身对法的严肃性缺乏认识，并引用《经济日报》，一个小报道予以佐证：“菜市1997年判决经济犯罪分子104人，其中缓刑65人；1998年判决97人，其中缓刑63人，判处缓刑的经济犯罪案件95%是万元以上大案。  
    尽管说公民纳税的自觉性不高，偷逃税比较严重是一个综合性的社会问题，原因是多方面的，但执法不严是一个基本原因。因此应从两个方面着手：一是以打击违法的普遍性上下手，将法网尽量织得更严密些；二是从加大重罚力度入手，加大重罚力度本身就是一种好的宣传税法的形式；三是从坚持权、责、利入手，严格税收执法责任制；四是实行集中异地交叉稽查，统一执法尺度，提高执法水平。]  
    （三）建立健全现代化的税收征管制度  
    根据税收征管先进国家和我国部分征管工作做得好的地区经验，现代税收征管制度大体上应包括以下几个方面的内容：1、有一套严密完善的税收征管法律制度作为税收征管工作的法律保障。明确纳税人与征税人各自的权利和义务，以及税收征管工作的各种程序和对违反税法行为的惩处，做到有法可依，有规可循。2、普遍建立及完善规范法的纳税申报制度，纳税人主动申报纳税，并对申报材料和内容的真实性负责。3、实现税收征管手段现代化，普遍利用计算机这一先进快捷的征管手段。4、推行完善的税务代理制度，实现税收征管工作公开经、社会化、透明化。5、建立严密的税务稽核组织和制度，加强税务稽查和执法工作，税务稽查要日常化、制度化。  
    从目前我国的税收征管制度看，离现代化征管制度的要求还有较大的差距，这必然要求我们在思想观点、征管方式和手段、机构设置人员素质等各方面都投入较大的力量进行改进、提高，有一个根本性转弯，才能适应在新的历史条件下有效治理税收流失的需要。  
    总之，影响税收流失的因素是多方面的，因此税收流失的治理，也是一项涉及到方方面面，需要从实际工作中许多具体问题抓起的系统工程。“不积跬步，无以致千里，不积小流无以成江海”，只要我们踏踏实实把一项项看似小的具体工作做好，把一个个看似微小的漏洞给堵住，就能一步步向前，逐步扭转目前我国税收流失严重的状况，开创我国税收工作的新局面。  
                        
                                               
                                            
                                              【注释】
　　    《经济日报》 1999年6月23日
梁朋《财税体制改革》广州经济出版社 第159页
贺海涛《强化税收管理的途径和对策》《财政与税务》，2000年第5期；
北风：《税收执法为何总像割韭菜》、《税收与社会》，2000年第7期。  《经济日报》， 1999年10月5日　
　　]李元存《论税收流失及治理《税务研究》，2002年第4期
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】经济法->财税法