部门行政法研究初探

　　部门行政法研究初探
    南京中国药科大学药事法规教研室
    宋华琳©
    摘要：部门行政法,是指行政法规则和原理在各具体行政管理领域的运用。本文论述了部门行政法研究的重要理论与实践意义，通过对国内外部门行政法研究现状的评介，指出我国部门行政法研究远远滞后于社会生活实践；并从部门行政法的研究内容、研究方法、研究意旨、研究队伍四个方面提出了深化部门行政法研究的几点设想；最后对部门行政法体系的完善作了初步的探讨。
     
    关键词：部门行政法 部门行政法研究 部门行政法体系
     
    一、部门行政法研究的现实意义
    行政法学总论系指行政管理各领域普遍适用的规则和原理；而部门行政法又称行政法学分论或称专门行政法，是指行政法规则和原理在各具体行政管理领域的运用。部门行政法是我国行政法律体系的重要组成部分，对其展开深入系统、分门别类的研究对于我国行政法制建设具有极其重要的实践意义。正如有学者指出，“对于从事日常行政实际运作的人们,一般不十分关心行政法的理论体系应该如何架构的问题，他们最为关心的是如何保障具体工作有效运作以及确保具体案件得以公平、妥当的处理”，“现实行政实践中的个别而具体的案件，多半是与行政法分论的内容相关联的”。行政法学总论研究日渐精深，理论色彩也日益浓厚，行政法基本理论往往不能直接适用于各部门的具体行政实践，而部门行政法的臻密研究，恰恰起到了一个由抽象行政法理论通向生动行政实践的“桥梁”作用。“行政法学研究课题必然从总论转移到分论，即从一般原理到部门行政法学，落实到特定问题上来，这样，将使其应用性和可操作性大大增强”。  
    同时，部门行政法的功用绝不局限于对各具体行政领域实践问题的简单应对和单纯实证性研究，它从行政实践中汲取的肥沃养分，获取的丰富素材，提炼出的实证性研究成果，反过来又为对行政法学总论的存在方式进行检验、反思和重构提供了难得的契机。部门行政法研究的深入，不仅有助于行政法学分论的丰富和深化，也有助于行政法学学科体系更趋致密完备。
    二、部门行政法研究现况评介
    国外部门行政法研究已经达到相当水准。大陆法系一般都将部门行政法纳入行政法学的研究视野。法国在20世纪60年代之后，部门行政法研究取得了长足进步，大量编纂行政法典，如矿业法典、森林法典、市镇法典等，内容包括适用于这一部门的全部行政法律规范总和；而且在公务员、国有财产、公共工程工事、征用土地、能源保护、教育、国防和卫生等分支行政法研究方面，都取得了巨大的成果。德国将行政法分为总论和特别行政法两大部分，而特别行政法又包括地方法规和警察法、公务员法和其他公职法规、经济行政法和营利事业法、建筑法和计划法、道路法和交通法、教育法和青少年法、社会法和救济法、卫生法、税务行政法、财政和预算法等庞杂的行政领域，与行政法总论一道形成了纵横交错的德国行政法体系。而日本各行政领域都形成了较为完备的部门行政法体系，和以行政解释为主的庞大的实务法解释体系,部门行政法已经成为日本行政法学体系中不可或缺的一部分。日本著名行政法学者室井力先生认为“谋求实现行政作用法的严密体系化，已不可能”，而只有研究各种行政领域的具体特征，才可以避免行政法的一般特征流于“不当的一般化”。其以“主要行政领域——现代行政与国民生活”为题，将部门行政法作为行政作用法的分论展开，下设警察及防卫、医事卫生行政、公共设施及生活环境改善、教育行政、社会保障及劳动保险，经济行政，财政等部分。其他日本学者或将部门行政法在“行政过程论”中展开，或以“特殊法学论”将其分别加以研究，但对于“各个行政领域的特殊性及固有法价值”都给予了高度重视。
    中国的行政法学界一般认为英美行政法学是“控权法”，只注重行政程序和司法审查，经常引用的例证就是美国著名学者施瓦茨的论断：“我们所说的行政法是管理行政机关的法，而不是由行政机关制定的法”。但事实果真如此吗？在本世纪70年代后，美国行政法学界开始对传统的“控权法”进行反思，认为“传统行政法学者永远不能告诉我们，什么才是好政策，什么才是理想的政治蓝图”。 基于此是美国政府管制学派（government regulation scholarship）的降生，在该学派的推动下，行政法学者开始了对行政国家内容和价值的评判，对部门行政法的研究。美国部门行政法正在飞速发展，其最为权威的《行政法学评论》（Administrative Law Review）季刊发表的论文中，部门行政法论文的比例已高达近30%，美国部门行政法研究领域之广，论文品位之精，让人叹为观止。
    而与此形成鲜明反差的是，中国部门行政法目前体例尚不完备，某些行政领域甚至连一部部门基本行政法律都还未能出台，转而大量依赖行政法规、部门规章乃至规章以下的规范性文件来调整。特别是当前体制转型期的中国，行政体制正处于风云际会，革故鼎新的嬗变时期，行政管理实践的迅速发展，也使得部门行政法更加纷繁多变，权威性也受到冲击与挑战。与之相伴的，部门行政法的研究也很难说尽如人意。
    我国部门行政法的研究，可发端于1983年王珉灿主编的《行政法概要》一书。该书作为文革后的首部行政法学教科书，其体系为绪论、总论和分论三部门，分论部分约占全书篇幅的三分之一，概述了军事、公安、国民经济运行、教科文卫体等部门行政法，开创了部门行政法研究之先河。此后行政法学论著中大多认为部门行政法是行政法学的当然组成部分，但都拒绝对此详加讨论。原因也许在于“大量有关实体的行政法，大都已由各行政部门在起草，在这些讨论中只有他们才是专家”， 行政法学者的优势在于行政法治带有共性的问题而不是部门行政法,行政法学者在具有较强的专业色彩和技术色彩的部门行政法面前往往驻足不前。此后，我国部门行政法研究进入了“散兵游勇”的分散研究阶段，各行政领域的实务工作者在各自行政领域内的刊物上自觉或不自觉地发表了一些不系统的、零碎的部门行政法研究成果。值得一提的，九十年代在余书通任顾问，罗豪才任主任的高等学校部门行政法编委会的组织下，团结了一批行政法学者和国家各部委局的法律实务工作者，出版了包括《海关行政法》、《工商行政法》、《民政行政法》、《审计行政法》、《环境行政法》在内的约15部“部门行政法系列教材”，对部门行政法研究起到了一定促进作用，但这套书侧重于对具体部门行政法律制度的介绍，尚未达到“部门行政法研究”的高度。“迄今为止，行政法学界几乎都集中研究行政法总论，部门行政法尚未引起人们足够的重视”。 时下我国各部门行政法研究力量强弱不一，研究深度参差不齐，原因正在于成果不仅常常难以得到行政法学界的重视和认可，还时常受到有关行政部门领导的种种误解与冷遇。部门行政法研究远远滞后于现实社会生活，反过来又掣肘了部门法的进一步发展，我国当前部门立法及部门执法中的种种不如人意之处，与此不无关系。
    三、部门行政法研究的几点思考
    就部门行政法研究工作如何深入开展，笔者有以下几点不成熟的想法：
    （1）部门行政法的研究内容，应取材于各具体行政领域实践。
    当前，我国部门行政法的理论和实践都很落后，因而部门行政法的研究不能从抽象到抽象，而应力求服务于部门行政法制建设实践。援引有关行政法基本理论是必要的，但不能失之空泛。比如，环境行政法研究中，如果忽视环境行政侵权责任、环境行政补偿等问题的特殊性，就会导出偏颇乃至错误的结论。部门行政法研究只有直面现实生活中的热点、难点问题，给出切实可行的解决方案，才有助于部门立法质量的提高，行政执法行为的规范，依法行政意识的加强，部门行政法体系的完备。
    （2）部门行政法的研究方法，应以行政法基本理论为指导，透过略显琐碎的具体行政实践，发现其内在的行政法意蕴。
    当前，我国政府各行政部门的许多工作人员并没有意识到“行政法就在我身边”，自己每天打交道的工作就是部门行政法的范畴，发许可证是行政许可，赴基层检查工作是行政监督检查，发“文”“函”“批复”是抽象行政行为，而上下级之间无时无刻不在发生着行政组织法律关系。相当多的部门行政法制工作者“只见树木，不见森林”， 逃不脱行政本位、部门本位的束缚，行政法治观念十分淡薄，“在国家机关工作人员中，知道法治的基本要求的人极少。在工作中贯彻或注意法治要求的人就更少，甚至都很少提到法治，听到的都是依法治这里，依法治那里这类话语”。只有主动将行政法基本理论积极应用于具体行政实践，才有可能使“行政管理法制化”落到实处，也有助于行政法的人权保障功能的真正发挥。
    （3）部门行政法的研究意旨，应力求以现实具体行政实践为基础，并寻求内在的独立学术品格。
    行政法本身就植根于纷繁复杂的行政实践，行政法律规范也相对多变。而这一特点在部门行政法领域就更为凸现。当前，我国各部门行政法体系并不完备，法律条文变动频仍，各部门行政法学也多成为实在法的回音壁，机械被动的反映现实生活，在多变的法律条文之后“亦步亦趋”。但是部门行政法学应从探求条文背后的“精神内核”和抽象原理入手，着力于对超越条文的理性层面的探求。通过对部门行政法内在理论的探讨，比较部门行政法研究的深入开展，使其在价值层面和理论分析上起到对实在法的导向作用。以药品行政法为例，就可以通过对美国《食品、药品和化妆品法》（Food、Drug and Cosmetic Act）、英国《药品法》（Medicines Act）、日本《药事法》的比较研究中，提炼出各国药品行政法的共同价值取向在于确保药品安全有效，维护公民的健康权；从各国的药物业准入制度比较研究中，抽象出药业准入许可的共同原则和最低要求。
    （4）研究队伍上，努力培养各部门行政法的专业研究队伍，并力求部门实务工作者和行政法专家学者的有机结合。
    当前部门行政法研究队伍尚呈分散化趋势，研究人员多由部门实务工作者，如该部门、行业所涉的国家部委的法制机构（如政策法规司、办公室、研究室等）及各级部门行政执法人员；部门所属高校的有关部门行政法专职教研人员；和少量的行政法专家学者三支队伍共同组成。但部门实务工作者虽然天天与行政法打交道，却由于忙于日常繁杂的行政事务之中而很难专注于深入理论探索。部门高校教研人员虽有相对集中的精力，但所处外在环境多为行业院校、单科院校，也就决定了其外在人文氛围的匮乏，法学资料的短缺，激励机制的不足；而研究人员自身素质和视野的局限，也制约了研究的进一步深入。而行政法专家学者大多又在部门行政法的技术壁垒前望而却步。缺少一支专门化的高质量研究队伍，成为制约部门行政法深入研究的重要原因。
    故而，笔者设想，各部门行政法研究中，可以由国家有关部委局的官员牵头，成立国家级的“某某部门行政法研究组”。务求充分汲取来自部门行政立法和执法实践人员的真知灼见，并注重就本领域涉及的技术问题求教于有关技术专家；就本领域涉及到的行政法治中的共性问题，建立与行政法专家学者的及时性、经常性沟通机制。有选择的在部分高等院校、科研单位建立一支人员精干，素质较高，兼具行政法学的基本理论素养，以及部门行政的必要背景和制度知识的部门行政法专职研究队伍，从事部门行政法的理论和实践的专门研究。
    四、部门行政法体系研究略论
    一个系统科学的部门行政法体系不仅有利于对相同或相似的管理对象采取统一的管理原则，而且也便于承担该项行政职权的行政管理部门的有效运作，也有利于相对人对行政法的理解和适用。以日本为例，其以宪法为核心产生的各种“六法”基本上系统的概括了所有部门行政管理领域的法律规定，如警察六法、教育六法、建筑六法、劳动六法等。日本部门行政法体系的最大优点在于以内阁各省的行政职权为主线，同时也将其他有关部门的与之相关的立法包容进来，浑然一体，使部门行政走上了法治化轨道。
    我国目前部门行政法体系建设虽然较二十年前有了巨大进步，但客观的说，仍然存在不少缺失。首先，部门行政法立法上，相当多的行政领域还没有一部严格意义上的“法律”，尚处“无法可依”的阶段，故而只有不得已求其次，求诸行政法规、部门规章乃至规范性文件、甚至部门领导的讲话来指导具体行政管理的运作。第二，已有的部门行政法立法质量还有所欠缺。这表现为，部门立法的色彩十分浓厚，相当多的部门基本法是按照国家部委的工作流程和一般制度进行区分，构造法律的实体框架，而对行政相对人权益的法律保护则常置于无足轻重的地位。同时当前部门行政法立法的主要推动力量集中在国家行政归口管理部门，其往往有“唯我独尊”的观念，抱有自己制造完善的、排它的部门行政法体系的理想，立法中“借法扩权”，无视其他相关部门的相应职责权限，使得各层级行政法律规范冲突时有发生。第三，部门行政法的解释、编纂工作还没有充分开展。我国部门行政法解释不管是理论还是实践层面都十分落后，理论上法学学者多在司法解释、立法解释和法律解释的一般问题上挥毫泼墨，而行政解释却无人问津，而部门法制工作者往往认为解释似乎天经地义，有的根本没有把自己的“答复”、“意见”上升到法律解释的高度来认识。同时部门行政法的编纂也不够系统，即使编纂了也多限于内部行政执法人员工作参考，行政相对人往往无从得到无从知晓，这既有悖于法治社会“透明行政”的要求，更不利于公民、社会对法律的普遍认同感的形成，也使得法律的权威大打折扣。
    笔者对于完善我国的部门行政法体系有如下的初步设想：首先，在我国现实情况下，应利用现有的法治资源，以各主要行政管理部门的主要管理职能为基础，按照国家法律形式体系的要求，将与某一行政部门密切相关的各种法律规定有机组合起来，形成一个自上而下，法律形式统一，内容衔接完备的部门行政法体系。第二，努力提高部门行政法的立法质量，在保障具体行政领域管理职能有效行使的前提下，树立“服务行政”的理念，注意立法中公民行政权益的保护色彩的加强。同时，认真解决与其他行政管理部门职能交叉重叠的问题，并注意立法的衔接协调。第三，加强部门行政法的解释与编纂工作。使部门行政法解释工作常规化，解释形式规范化，解释内容科学化。加强对部门行政法的梳理，对有关法律文件进行定期的公开整理与编纂工作，使所有利害关系人都有机会得到，促使其得到普遍的贯彻与实施。通过以上这些举措,使我国部门行政法建设走上科学化、民主化、理性化之途,为世纪之交的中国行政法治建设做出应有的贡献.
     
   
    主要参考文献：
    1杨建顺：《日本行政法及行政法学的历史发展及其特色》，载《法学家》1998年第4期，第120页。
    2罗豪才、姜明安等：《行政法学研究现状与发展趋势》，载《中国法学》1996年第1期，第44页。
    3参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第24页；何勤华著：《西方法学史》，中国政法大学出版社1996年版。第186页。
    4平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第3-4页。
    5参见室井 力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版。
    6参见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第127页。
    7施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年版，第3页。
    8参见约瑟夫.P.托曼，西德尼. A.萨佩罗：《政府管制分析》（Analyzing Government Regulation），载]《行政法学评论》，1997年第 49卷第2期，第382页。
    9应松年教授语， 见罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第240页。
    10参见 “部门行政法系列教材总序”。另外就笔者所知，全国各主要行政法教学科研单位中，只有苏州大学法学院将部门行政法列为研究方向，并拟近年内在经济、公共、军事行政法三大部门行政法体系研究方面取得突破，完成经济、司法、涉外、人事、教育等部门行政法重点课题研究。资料来源：中国教育和科研计算机网苏州大学主页，江苏省重点学科——行政法学学科简介。
    11童之伟：《正确理解宪法第十三条修正案的含义》，《法学研究》1999年第3期，第151页。
    12张明杰、莫纪宏著：《行政法的新理念》，中国人民公安大学出版社1997年版，第78页。
     
     
    联系地址：songhualin@sohu.com或songhualin@sina.com。<br【写作年份】2002【学科类别】行政法