法律政策学：平衡权利与权力的科学

　　
    法律政策学：平衡权利与权力的科学
   
    胡平仁
    （湘潭大学法学院，湖南湘潭，411105）
   
   
    法律政策学这一新兴的研究领域至今尚未引起人们足够的重视和普遍的认可。在国内关注法律政策学的为数有限的学人中，有的将其等同于拉斯韦尔和麦克道格尔的政策法学派，视之为从政策学的角度研究法律的一个法学流派。有的虽试图以更为宏阔的视野来涵盖与清理20世纪中期以来西方诸法学流派及其大家的的法律政策思想，但其理论出发点依然未能超出拉斯韦尔的“政策定向的法哲学”。而后者又恰恰是最为人们所争议甚至诟病的地方，尤其是在有着独特而悠久的“政策法”实践的中国这片土地上，法学界人士更似乎有着一种心照不宣式的禁忌与规避心态。也许这正是法律政策学这一新兴的研究领域难以引发人们的学术热情的一个重要原因吧？
    不过，无论人们对法律政策学持何种心态，了解的深浅如何，对这一点都不会有多大的异议：法律政策学是传统的法学研究与新兴的政策科学研究在一个新的层面上的交叉与综合。那这又意味着什么呢？这得从传统法学和政策科学各自的研究视角与核心说起。
    如果追根溯源，法学与政策学应该说是同宗——它们都起源于政治学。只不过法学脱胎于政治学的历史要古老得多，而政策学脱胎于政治学则是20世纪以来的事，即使从作为政策学前驱和分支的社会政策学来讲，也还不到一个半世纪。除此之外，法学和政策学的另一个重大区别，就是它们各自的研究视角与核心不同。经过两千多年的发展、演变，如今的法学可谓是枝繁叶茂，蔚为大观；但一言以蔽之，则是以权利为核心，是关于权利的科学。对此，国内外法学界、尤其是法理学界已基本达成共识。美国耶鲁大学社会暨政策研究所所长林布隆(Charles.E.Lindblom)教授认为，公共政策学有两个基本主题：一是公共政策的制定是否符合人民的要求，是否要解决人民所需要解决的公共问题，此即公共政策的制定是否受到人民“控制”的问题。二是政府制定的公共政策，是否有能力解决人民的公共问题，满足人民的需要，此即公共政策的“效力”问题。林布隆先生的上述观点具有重大的、方法论上的启示意义，其立足点在于人民权利的保障，但未能获得人们的普遍认同。以色列学者、政策科学领域的泰斗叶海卡•德洛尔则认为，公共政策学或政策科学的研究核心，是政策制定系统的改进。他的这一观点在国际上获得了广泛的认同，以致成了国际政策科学界占主导地位的观点，我国政策学界也普遍信守这一观点。这固然要归因于德洛尔在这个领域卓有成效的研究，以及他对政策科学与政策实践的多方面的贡献，但另一个更为深层的原因，也许是德洛尔的观点是以权力为视角和基点的，这正好契合了政策学界普遍的接受心理或期待视野。也就是说，与以权利为核心和立足点的法学不同，政策学的视角与立足点在于权力（德洛尔所说的政策制定系统，包含了政策执行，其实质就是权力）。从这个意义上说，政策学才是政治学的嫡系，而法学反而是庶出。
    说到这，有人可能会反驳说，法学的核心也不只是权利，它同时也要研究权力。不错，的确如此。法学界近年来已有不少人呼吁和关注对权力的研究，认为不关注和研究权力的法学是不完整的法学，也是不符合法律和法学实际的。因为权利和权力的关系是贯穿法律运行各个环节的红线，并且权利和权力分别构成了私法学和公法学的基础与核心。对此，我们可以从如下几个方面来看：首先，法学界对关注和研究权力的呼吁，不正从反面说明传统法学对权力问题的忽视吗？其次，法学界近年来对权力问题的关注和研究，是否有政治学和政策学的潜在影响呢？再次，也是更为重要的一点，即使大家公认权力也是法学（尤其是公法学）的核心，那也只是意味着传统法学学术视野的扩大，研究范围的拓展。它并没有使法学研究的立足点和视角发生根本性的位移。比如说，宪法、行政法和刑法，是公法的三大支柱，也是最能体现国家权力的法律部门。但现代宪法、行政法和刑法以及与之相对应的宪法学、行政法学和刑法学的基调，则是对相关国家权力的规制，对公民权利的保障，其背后的视角与立足点依然是权利。诉讼法和诉讼法学领域就更是如此。即使是离权力更近的立法学，也没能例外。这是否体现了法学的幼稚或封闭？不，恰恰相反，上述情形正好说明，法学已经找到了自己独有的立足点和学术视角，法学并未因自身视野的拓展和研究范围的扩大而扰乱自己的阵脚，迷失自己的方向；而是以自己独有的立足点和学术视角来整合各种新的研究方向及成果。
    正是由于在权利和权力（其典型的外在表现形式分别是法律和政策）的关系问题上，法学和政策科学各执一端，从而难以深入地认识它们各自的功能和地位，难以准确地把握和处理法律和政策之间复杂、微妙的关系，且在很大程度上人为地导致了两者的对峙与紧张。而从各学科自身的发展角度讲，一方面，从行政管理或决策者的单一视角来审视政策现象和政策过程，构筑政策科学的理论体系，只见行政权，忽视公民权，这是迄今为止国内外政策研究领域的普遍倾向；其最典型的表现之一，就是将政策接受排除在政策科学研究的范围之外，无意中折断了权力关系的另一只翅膀，使政策研究既难以在广阔的天空中翱翔，又找不到切实的归依。另一方面，由于偏重于权利视角，致使传统法学研究对权力及众多与权力紧密相关的法律现象视而不见，或者只是如盲人摸象一般地各执一词，或仅仅是就事论事而难以洞烛幽微。比如对法律与公共政策的关系的探讨，对立法过程中的利益表达和利益综合、执法中的行政指导与综合治理、司法过程中的举证责任分配和辩诉交易等问题的认识就是如此。
    当然，任何视角都有盲区，克服盲区的有效办法只能是变换立足点和视角。出于学科内部的逻辑自恰，在学术研究上，这往往要由其他学科或分支来加以弥补。由于权利和权力的典型的外在表现形式分别是法律和政策，因此，对权利与权力关系的全面而深入的考察与平衡，便历史地落到了法律政策学这一新兴学科的肩上。
    接下来的问题是，法律政策学有能力承担这一历史使命吗？它将以怎样的方式来履行这一使命？这是一个需要众人广泛、深入而持久的学术努力才能逐步作出回答的问题，而非一人或少数人所能胜任。在此，我们不妨来探讨一下其中一个最基本的问题：法律政策学平衡权利与权力、法律与政策的基点是什么？笔者对这一问题的回答是：法治。理由如下：
    首先，如前所述，在各种社会规范体系中，权利和权力最典型的外在表现形式就是法律和政策。但在现实生活中，法律和政策这两种社会规范体系既相互区别、相互依存，又在一定程度上彼此对立，这在社会调控中以何者为主的情况下表现得尤为明显。因而平衡权利与权力、法律与政策之间的矛盾，不能在它们之间去寻找支点，而必须是这两者之外的第三点。而且这个“第三点”必须能够涵盖权利和权力、法律与政策，并能够成为它们各自的指南针，进而才能够成为它们相互关系的平衡仪。到目前为止，除了法治之外还找不出其他更能符合这些条件的第四者。至少在笔者目前看来是如此。
    其次，现代社会是法治社会。尽管人们一般认为“法治”就是法的统治，即法律在国家事务和社会生活中具有至高无上的地位，但这并不意味着法治就等于法律，法律的无处不在也不就是法治。只有良法之治才是法治。所谓良法当然可以有很多标准，但这两条则是必备的：即良法必须是民主的，符合社会绝大多数成员的利益；良法必须是理性的，符合客观规律和自身的内在统一。这些均已逐渐为越来越多的人所认同。法治即良法之治这一理念，意味着法治本身就有着独立的价值判断与价值追求，它超乎法律之上，而又渗透于法律之中，是判别良法与恶法的试金石。
    再次，法治并不排斥法律之外的其他社会规范，法治只是意味着其他社会规范不能与法治的原则相背离，更不能动摇法治的权威和根砥。如果打一个形象的比方，法治就是用良法来划定一个制度的圆圈，这个圆圈既是国家事务和社会生活的基础，也是制定和实施公共政策等其他社会规范的前提或平台。换句话说，在法治社会中，法律是制度性和普遍性规范，政策是工具性和特殊性规范。作为制度性和普遍性规范的法律当然要求是相对稳定、一视同仁的，而作为工具性和特殊性规范的政策则可以是相当灵活、并有所偏重的。以灵活性见长的政策当然不是无所作为的，但它只能在法律制度范围内补苴罅漏，或是在不违背法治精神的前提下，对社会生活中某些处于不利状态的特殊群体或事项作倾斜性照顾。从这个意义上说，政策的合法性是法治社会中不可逾越的门槛。法治不仅是法律的准绳，更是政策的金箍咒。
    此外，法律政策学对权利和权力关系的考察可以采取自下而上和自上而下的双重视角，由于前者以权利为本位，后者以权力为本位，因而这两重视角的价值取向在许多情况下往往是不一致的，有时甚至是相互冲突的。从权利本位的视角出发，法律是悬挂政策的衣钩；而从权力本位的视角出发，法律则成了实施政策必须跨越的栅栏。如果在法律（权利）和政策（权力）两极对立中执其一端，是无法调和其矛盾的；而将其放在法治的天平上来衡量，则轻重立判。
    法律政策学在平衡通过法律和政策而体现出来的外部性权利与权力关系方面的作用既明，那么，体现在法律内部的权利与权力的关系，法律政策学又能否有所作为呢？回答是肯定的。如前所述，权力与权利的矛盾，乃是遍及法律的各个领域、各个环节的。不过，由于缺乏有说服力的理论指导，长期以来，我们在法律实践中是没有很好地解决这个矛盾的。事实上，法律内部权力与权利的矛盾主要是由立法造成的，而与执法和司法没有直接的因果关系，因而其解决也只得从立法环节入手。说得具体一点，就是要抓住立法政策这个牛鼻子，从理论和技术两个层面，理顺公共政策、立法政策和法律政策这三者之间的关系，弄清其相互间的转换机制，从而达到通过立法环节平衡法律内部权力与权利矛盾的目的。由于这个问题颇为复杂，且从未有人关注过，笔者将另文专门探讨。
    【写作年份】2002【学科类别】法学理论->法律社会学