劳动教养制度的创新与废止之辩

ddwwsnt · 发表于 2009-2-5 19:58:55

　　背景资料：
　　我国劳动教养制度自萌芽、发展到成型，大致可以分为三个阶段。

　　第一阶段：解放初期至１９５６年
　　这一阶段是新中国初始建立的时期，政府着重改造社会“渣滓”和旧社会妇女，被收容的对象大都是旧社会遗留下的散兵游勇、乞丐、灾难民以及小偷、妓女和贩毒或吸毒者及惯偷和诈骗者。
　　为妓女治愈性病、帮助妓女转业、保证妓女不转为暗娼，成为当时转化妓女工作的主要指导方针政策。以１９５１年１１月到１９５８年的上海为例，７５１３名妓女和街头暗娼先后接受了教育改造，她们全部转变成为自食其力的劳动者，旧上海的娼妓制度被铲除。

　　第二阶段：１９５６年至１９５７年
　　１９５６年，党中央清查出暗藏在企事业单位中的反革命分子１０８００多名，对其中不够判刑而政治上又不适于留用的人员处理成了难题——放到社会上会增加失业人口；继续留用又有风险。为解决他们的就业问题，于是将他们集中在一个场所，进行改造教育，由国家发给一定工资。此阶段的劳动教养对象是根据政治需要，确定什么样的人应该被劳教。
　　１９５６年，党中央专门就劳动教养发出指示，要求各省市立即筹办一个相当规模的劳动教养机构，此后，各省市陆续建立了劳动教养机构，办起了劳动教养。

　　第三阶段：１９５７年至今
　　１９５７年，国务院颁布《关于劳动教养问题的决定》，劳动教养制度正式成立。当时的法制环境是国家没有出台《刑法》，因此刑事政策上需要一个对应性的措施；劳动教养对象单一，仍主要限于内部肃反运动清查出来的反革命分子和只有轻罪不够判刑的其他坏分子。
　　１９７９年，国务院公布《关于劳动教养的补充规定》，１９８０年国务院公布《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，１９８２年转发了《劳动教养试行办法》，之后的１９９１年到１９９３年，司法部陆续发布了一些关于劳动教养管理、教育工作的专门性规章。劳动教养职能由安置就业向强化处罚转变。此后，立法又将强制戒毒后的复吸人员、卖淫人员等归为劳动教养的对象。

　　正文：
　　收容遣送制度继多年的争论终于于２００３年被废止之后，劳动教养制度的存与废又空前活跃地成为了争论的焦点。
　　继２００３年十届人大一次会议上１２７名代表提出了《关于完善我国劳动教养立法》的议案，２００４年３月７日，《违法行为矫治法》被明确表示已被列入十届全国人大常委会的五年立法规划，劳动教养制度的变革序曲正式奏响。

　　变革动因
　　１９５７年８月，国务院颁布了《关于劳动教养问题的决定》，至今已有４７年，仍然在调整着今天的社会生活。４７年来，劳动教养制度基本沿用了最初的设计思路，未做大的变动。
　　“高墙林立，如同监狱。”中央司法警官学院劳教管理系主任、副教授高莹形容他曾在东北某地劳动教养所实地考察时的感受，“从这样的执行方式上看，很难找到劳动教养与监管改造罪犯刑罚执行模式的区分。”
　　劳动教养制度对被教养人员的执行方式以限制其人身自由作为核心，这成为截至目前，劳动教养制度最为人诟病的症结之一。我国《立法法a>》第八条规定，限制人身自由的措施只能由法律规定。法律的概念是由全国人大制定并颁布。而劳动教养制度的主要法律依据出自于国务院，其效力相比全国人大制定的法律要低，无权设定限制人身自由的措施。这一点，使劳动教养限制人身自由的执行方式自２０００年７月１日《立法法a>》生效之日起，突然陷入了不合法的窘境。
　　限制人身自由的执行方式使劳动教养制度损害了法制的严肃性，在事实上造成了：一些被劳动教养的人失去人身自由的时间，甚至会长于因犯罪被法院判处实刑的犯罪分子，违反了惩罚理论中的刑罚与罪行相适应的原则。中国社会科学院法学研究所副研究员刘仁文博士指出，这会造成“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的印象，给人造成逻辑上的混乱。
　　劳动教养制度另一个为人诟病的症结在于：在很多地方的实践中，公安机关既是劳动教养的审批机关，又是劳动教养的复查机关，缺乏应有的监督。“这种机制不仅不利于保证劳动教养案件的审判质量，更容易损害到劳动教养人员的基本权益。”刘仁文一直在思考劳动教养制度，他认为公安机关在劳动教养上拥有过大的权力，使劳动教养在实践中存在很大的随意性和混乱性。
　　“有些案件有罪的证据不充分，公安机关为避免被检察机关退回，就干脆不移送检察机关，而送去劳动教养；还有的案件，检察机关已经做出不起诉的决定，按照新的刑事诉讼法就应当立即释放，但公安机关有时不但不放人，反而送去劳动教养！”刘仁文将此现象归结为劳动教养的制度弊端，“劳动教养成了一个筐，什么人都可以往里装。”
　　作为执行劳动教养制度的最高机构，司法部早在２０世纪９０年代就已经意识到了劳动教养制度的走向问题，并将此作为程序法重点课题研究项目予以立项。２００１年，有学者承接了这个项目，开始进行劳动教养制度变革走向的研究。

　　两派主张
　　“劳动教养制度需要找到一种既公正、又合理的解释，明确其应有的法律地位。”抱着这样的目的，高莹与其他学者一起，投入了司法部关于劳动教养制度走向的这一课题。
　　毋庸置疑的是，劳动教养制度的变革已迫在眉睫。争论在于，是创新还是废止？
　　创新派主张在原有的劳动教养制度的基础上，保持基本框架不动，做适当的修改，使之更加符合时代的内涵；废止派则主张废除现有的劳动教养制度，重新设立一套适用于矫治轻罪者行为的体系，或者用一套新的体系来完全取代现有的劳动教养制度。
　　高莹似乎应被归为创新派，在他看来，劳动教养制度还应继续存在下去，它需要的是与时俱进而非完全废止。
　　“劳动教养制度在我国实施了４７年，在稳定社会秩序、维护社会治安、预防和减少犯罪、教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面，起到过积极的作用。目前我国共有３４０个劳动教养管理所，规模上可以容纳３０余万名劳教人员。”高莹强调，劳动教养制度对于社会稳定的重要作用不应被抹杀，而创新可以改变其制度的弊端，“事实上早在上个世纪，我国就已经着手对劳动教养的执行模式进行改革了。”
　　山东省第一劳教所于１９８４年开始探索试行“开放式”的劳教执行方式，广东省广州市潭港劳教所自２００１年尝试对本地劳动教养人员实施周末放假，对外埠劳动教养人员实行在劳教所区域内自由休假的执行方式，每周一天劳教所全方位开放，接受各种调查和访问，力图探索通过创新劳动教养的执行模式推动劳动教养制度的改革。
　　当然，这种尝试是否可以被大范围推广，高莹持谨慎态度，“一些被劳教人员在某种程度上仍对社会具有潜在的社会危害。”然而这种求变的努力始终未断。
　　据记者了解，作为劳动教养制度的执行部门，司法部将于今年就劳动教养的执行模式召开专门的研究会议，力图在劳动教养制度的改革上有更大突破。国际刑法学协会北京分会会议也将在今年探讨刑事诉讼原则在纪律处分中的运用，其中涉及我国劳动教养制度的改革。
　　对于应该怎么创新，高莹认为，在保留现有劳动教养制度的前提下，可以根据劳教人员的违法事实、改造表现和身心状况等条件，尝试把管理分为封闭式、半开放式和开放式三个阶段，分别体现不同的强制和民主管理程度。进入开放式阶段的劳教人员可享受法定假日、回家住宿、外出学习劳动等待遇，甚至可以让他们在劳教所附近地区参加社会公益性活动。

　　“还要为劳动教养人员提供劳动报酬，劳动报酬以劳教人员劳动贡献为主要依据，可以实行计时制和计件制，适当提高报酬标准，特别是将学习与劳动结合起来，使劳教人员掌握一技之长，为他们回归社会打下良好的基础。”
　　刘仁文的主张似乎应被归为废止派，但他更强调自己观点中的“取代”二字，他认为自己坚持的这种取代是对劳动教养制度的“大改”——以一种全新的模式完全取代现行的劳动教养制度。
　　“取代的模式应该更类似于国际上通行的‘保安处分’，”刘仁文对记者阐述了他的观点，“这种模式不是一种刑罚，也不是一种行政处罚，应当是一种介于刑罚和行政处罚之间独立的行为，是对刑罚和行政处罚的补充。”
　　对于这种“取代”如何实现，刘仁文设想的步骤是：首先应该将其类型化、法定化，在程序上应当由法官对这种处分进行中立裁判，“这就类似于国外的‘轻罪审判’。”

　　未来走向
　　在刘仁文看来，将《违法行为矫治法》纳入立法规划的潜台词是：劳动教养制度将被取代。
　　“它强调违法行为矫正治疗，强化了对违法行为的感化和教育作用，从这点来说，这部法律的出台在很大程度上能更加充分地保障违法行为人的人身权益。”刘仁文对记者说，“这将是一部取代现行劳动教养制度的法律，从效力上高于以往的行政法规，剔除了教养以强迫劳动为主要形式的特点，既突出了法律的效力，同时与国际接轨，又能更好地涵盖今后对于违法行为的处置。”刘仁文认为，必须要以一种新的以人为本的模式，来取代现有的劳动教养。
　　而高莹的看法显然与刘仁文不同，“行为矫治事实上是一个心理学的概念，而劳动教养是一个综合的范畴，除行为矫治和心理矫治外，还包含相应的思想教育、社会人文知识教育以及社会规范教育及法治教育等。行为矫治只是劳动教养制度中的一部分。”
　　高莹认为，《违法行为矫治法》不足以涵盖整个劳动教养制度的变革，单纯强调矫治效果只能是本末倒置。
　　在“创新”的主旨和保留劳教制度的前提下，高莹对劳动教养制度今后的立法走向提出了自己的建议：“今后的劳动教养模式应改变现在的单一、封闭、强制为主的传统形式，广泛与医疗救护、教育辅导、行为矫治、社会化规范等多种模式结合。在这种大方向下，我个人认为，劳教制度改革的重点应该向‘设置法’发展，针对不同劳教人员的不同设施，分别进行立法。”
　　他以日本“辅导院”为例，“日本的‘辅导院’专门把‘辅导处分’（类似于我国的劳动教养）的对象在法律上进行了明确的限定，只适用于‘对劝诱卖淫等罪暂缓实行徒刑及监禁的，２０岁以上的妇女’。”
　　而实际上，这种“设置法”在我国也有了相应的实践，如湖南省新开铺劳教管理所对强制戒毒的劳教人员采取了国际上通行的ＴＣ戒毒模式，针对特定的劳教对象设立了特定的劳教模式。“‘设置法’的设想应是对这些特别教养场所的设置和执行分别做出详细的规定。”高莹补充说。
　　针对普通劳教对象，高莹则建议立法中更突出“教育”的模式，“应该向职业教育方向转变，促进劳教人员再社会化。”高莹认为，可以广泛采用现有的网络远程教学和电视教育进行这项职业教育，在劳教所里建立教育平台，这样不仅节省了有效的社会教育资源，而且变劳教期为学习期，强化矫正过程中受矫正人员的职业教育意识，培养他们的一技之长。
　　西南政法大学副教授王利荣则认为，并非所有的制度立法都将在社会占有越来越重要的位置，尤其目前的劳教制度不过是社会被迫采用的一种法律形式，无论劳动教养制度是创新或者废止，调整的方式仍是以社会治安需要为主轴线。
　　“可以在改革的基本思路下，保留劳动教养的运作。但也不排除另一种可能性，就是除强制治疗和戒毒教养外，其他的教养形式会被逐渐淡化，甚至被搁置。”
　　“如果真到了那一天，相信不是坏事，因为这表明了整个社会具备了自身预防犯罪、净化社会治安的强大能力，自身足以应对犯罪风险，再不必继续付出昂贵的制度代价了。”王利荣说。

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