行政许可法：强力反腐

　　反腐败，一个基本出发点
　　“７月１日对政府机关来说是一个标志。”《行政许可法a>》起草者之一、中国社会科学院研究员周汉华说，７月１日生效的行政许可法a>中，有很多规定会对行政机关产生重大影响。
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　　“政府机关非常紧张，不知道这个影响的程度会有多大。中国许多的许可事项是由部委一级设立的，行政许可法a>实施后，这些许可就失去了法律根据，都要被撤销。”
3 S6 @: R& Q0 q( C, R, I' j　　２００３年８月２７日，《中华人民共和国行政许可法a>》由十届人大常委会第四次会议通过并公布，２００４年７月１日实施。这一法律规定了行政许可的范围，也规定了不许设置行政许可的事项；规定行政许可除非由法律规定，不得收取任何费用；行政许可必须有时间限制，不得无限期拖延；只有法律和法规才能设置行政许可；行政许可一旦批准不得随意变更；禁止行政许可转让，等等。
　　这部被称为“里程碑”式的法律，使得“上管天，下管地，中间管空气”的政府权力有了法律的边界，从而成为“有限政府”。
　　单独就行政许可制定一部单行法律，这在世界上是独一无二的。那么中国为何要对行政许可立法呢？
　　“外因是加入ＷＴＯ所带来的冲击，所有的事情要由政府来批准，这与市场经济规律、与世贸规则是背道而驰的。内部的原因是什么呢？就是制度上非常严重的腐败现象。”周汉华说，很多腐败的案例都是和审批权联系在一起的，大家熟悉的深圳康赛集团在湖北的上市指标案，因为上市指标，各地倒了一批体改办主任。
/ g( @7 G5 i8 ^1 h$ r* a　　凡在企业工作过或是做过生意的人，都一定体会过“行政许可”或“行政审批”的滋味儿。媒体就报道过某地农民为办一个养鸡场，居然需要盖２００多个图章；一家企业为审批一个项目，开着一辆新汽车奔跑于省内外审批机关之间，结果轮胎快跑破了，还没见到批件的影子。
　　我国在行政许可领域，特别是在批地、批项目及市场准入方面，正是由于缺乏一套完整的监督制约机制，导致了许多腐败和权钱交易的大案要案。
5 G  w* Z- o( ?$ h3 n　　“绝大多数官员腐败案件与行政审批有关，如何防止和治理行政许可过程当中的腐败问题，是我们这次制定《行政许可法a>》的一个最基本的出发点。”２００３年８月，在全国人大常委会就《行政许可法a>》和行政审批制度改革举行的记者招待会上，国务院法制办副主任汪永清作了如上表述。汪永清同时表示：“从制度上讲，这部法律能想到的都想到了，关键是下一步的实施，如果都能按照这部法律的规定来实施，那么在行政许可环节的腐败将会大大减少。”
7 m' u" L: Z% T1 i5 @　　全国人大常委会法工委副主任李飞指出，这部法律的制定和实施，将减少和限制不必要的和于法无据的行政审批事项，抛弃过多直接干预社会生活和经济生活的管理模式，有利于方便当事人，方便群众，保证公民、法人和其他组织的合法权益；有利于从根源上和制度上杜绝暗箱操作和钱权交易，清除行政审批中存在的腐败现象。
　　《瞭望》周刊的评论认为，在规范行政许可权力，促进政府依法行政、廉洁从政、高效施政等方面，行政许可法a>无论从实体上还是程序上都是一部实实在在的反腐倡廉法。
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% t# u8 y" w5 f/ n5 G　　行政许可法a>的反腐功能
　　“行政权力对经济活动的广泛干预，即寻租环境的存在是腐败产生的重要根源。”著名经济学家吴敬琏教授指出，对于行政审批与腐败的关系，常常有一种错误的认识，以为加强审批是抑制腐败的有力手段。其实正像寻租理论告诉我们的，事情恰恰相反，增加一道审批就增加了一项新的寻租可能性。中国的证券市场曾经有一种很不正常的现象，就是一个已经资不抵债的空壳上市公司的名号（所谓“壳资源”）能卖到几千万元。原因很简单，走当时法定的审批程序所需付出的机会成本，即打点各方的费用也高达几千万元。
　　到底哪些事项可以设立行政许可，哪些事项不设行政许可？这涉及行政许可法a>的立法精神。
8 p  o! l# I* Z  N　　在这方面，印度的教训非常深刻。在相当长的时期内，印度政府对市场活动实施超级管制，样样要许可，事事要审批，行政权力的无处不在为贪污腐败造就了肥沃的土壤，所谓“印度道路”几乎让印度的经济窒息。１９９１年始，印度政府改革废除了许可证，开放了市场，从而使经济重新恢复了活力。
　　“几个基本原则：个人自治优先，市场优先，自律机制优先，事后机制优先。”中国社会科学院研究员周汉华在阐述制定我国行政许可法a>的指导思想时说，个人能够解决的事情，政府不要管；市场能够解决的问题政府也不要管；自律机制能够解决的政府也不要管；能够通过事后机制解决的政府也不要管——因为通过政府的事前审批，容易产生寻租，影响效率。
) a! k' H; A5 e; _% x  n* o( a　　从行政许可法a>的具体内容分析，我们可以发现该法具有如下反腐功能：
. A; ~  k3 _# z1 u. _　　第一，许可设立法定，即设定许可的内容、主体、程序皆须法定。今后，行政许可只能由法律、行政法规和地方法规设定，规章的设定权被基本排除（只有省级地方规章可设临时性许可），这些做法不仅使地方和行业的保护主义有所收敛，而且让贪官污吏难以敛财。《行政许可法a>》对设定许可的程序也作了严格规定，最值得一提的是，在设定许可之前应当通过听证会、论证会的形式听取民意。这就兼顾了管理的需要和老百姓的利益，减少了专门为收费而设定的许可事项，抑制了腐败现象的发生。
5 S: a! z1 k8 g% V　　第二，程序正义，使制度缺陷得到有效弥补。审查受时间限制，行政机关除当场作出许可外，审查的时限是２０日，联合审查的时限是４５日（经批准可分别延长１０日和１５日，但是应当告知理由）。行政许可法a>在许可的实施程序有很多创新，比如把网上申请写了进去，很多许可根本就不需要见面的，只要把材料寄过去就行了，许可官员之所以要把申请人叫过去说白了就是要寻租。
( O- W" d7 O+ Q% A" t　　第三，审批与监管并重。南丹透水事故、山西繁峙金矿事故等触目惊心的事故，曾造成人民生命财产安全的重大损失。发生这些事故的重要的一点原因就是，那些自己手中掌握着权力的人，可以进行各种各样的审批，却忘记了对小煤矿不仅要审批，更应该进行有力的监管。而在“行政权力审批化，审批权力部门化，部门权力利益化”的“泛审批化”时代，只审批不监管的现象存在于诸多行政机关中。顺应时代需要出台的《行政许可法a>》，正击中了这一软肋，其中重要规定之一就是“谁许可谁负责”，再不能重审批轻监管了！在审批和监管并重的情况下，受贿方的行为模式被法律强制改变，定期监督相对方既是其权力也是其义务，制度改进后的博弈结果使得腐败现象减少。
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, e: M4 E; L; ]　　谨慎的乐观
) r2 p& n& M) P! q+ b, h　　行政许可法a>为预防腐败而设，然而我们却不能把反对腐败这样一个大课题都寄托于此，从腐败发生的范围来看，它仅仅规制行政机关的部分行为——审批行为，即只能抑制行政机关在审批环节中搞的腐败。
　　《行政许可法a>》的一些条文看似斩断了腐败的源头，其实它仅仅使得腐败的形式发生了变化。例如，行政审批不得收费的规定，使部门腐败的行为有所收敛，但是加大了个人腐败的可能性。
& Y! m+ q8 s8 W/ r9 e8 H1 O　　“由于行政许可涉及权力与利益的分配与再分配，必然会引起既得利益集团的反对，它们会设法规避法律的制约。”周汉华研究员说，有一种挑战来自既得利益集团，一个是行使权力的集团，它没有审批权以后谁还来找他呀，这等于断了财路。还有一个既得利益集团是开始受到审批的盘剥、一旦获得又希望许可的门槛能够越抬越高的企业界。门槛抬得更高，别人都进不来，它就可以形成垄断。
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　　周汉华研究员认为，连带效应对行政许可法a>实施的抵触力量也非常大。中国的制度之间有一种连带效应，例如，收容审查制度被废除后，劳动教养案件就大幅增加，后者成了前者的替代品。可见制度之间是联动的，这叫按下葫芦浮起瓢。对于许可法而言，这种抵触也很大。
　　中国海洋大学经济学院国际贸易专业研究生张华认为，监督重于执行，应在政府部门建立“行政出轨预警机制”。他说，行政许可法a>并不是立竿见影的，相反，它可能招致原特权拥有者或原寻租成功者的加倍的寻租和护租行为并“协同”一些政府部门进行权力寻租。故对于行政许可法a>的实施，监督重于执行，政府应在简化行政审批的同时适当加强相关部门的相互制约，建立行之有效的“行政出轨预警机制”，切实将寻租行为防患于未然。
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3 W! A6 z% U0 i8 Z　　[背景资料]
　　■什么是行政许可
2 S5 y' e: e& ~% h　　行政许可通俗地来说就是行政审批。根据《行政许可法a>》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可分为五类：
　　一是普通许可，即行政机关确认自然人、法人或其他组织是否具备从事特定活动的条件。如集会游行示威的许可、药品管理法规定的药品经营许可等。
# Y4 U, b) E" G' P; N2 Y　　二是特许。即象征机关代表国家授予某种权力，如海域使用许可、无线电频率许可、排污许可等。
　　三是认可。即申请人是否具备特定技能的认定。如律师a>法规定的律师a>资格、会计师法规定的会计师资格、建筑法规定的建筑施工企业资质等。
- z/ |8 S$ e9 N. z# Y) ?　　四是核准。即行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、规范的判断和确认，如消防法规定消防验收、国境卫生检疫法规定动植物出境检疫等。
　　五是登记。即行政机关确立个人、企业或其他组织的特定主体资格。如公司法a>规定公司设立时的注册登记等。
　　■六类事项可设定行政许可
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7 t& A. _! q: P9 `　　《行政许可法a>》对行政审批的范围作出明确界定，规定只有六类事项可以设定行政许可：一、直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项，如制造炸药等。二、有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置，以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权力的事项，如土地使用权的取得。三、提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，如经营餐馆等。四、直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。五、企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项。六、法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。