加入WTO之后，烟草专卖管理工作如何与时俱进

　　入世后，中国经济将全面融入世界经济全球化的浪潮中，对国内卷烟行业而言，面对着新的规则、新的市场竞争环境，更深刻的变革势在必行，首当其冲的即是烟草专卖管理工作。在关税减让、配额和许可证管制放松及逐步取消等因素的影响下，国内市场的进一步扩大开放，将使作为世界烟草第一大国的中国变成国内外烟草企业激烈竞争的主要场所，也使得国内烟草企业不可能再完全仰赖国家烟草专卖制度的支持和保护。面对日益严峻的国际竞争，如何完善烟草专卖管理工作，尽最大努力做好迎接国际竞争的充分准备，是我们必须深入思考的。
   
    一，入世后，我国烟草专卖管理工作所面临的挑战。
    我国对烟草进口长期实行较为严格的限制，因而烟草的外贸依存度较低。从１９９５—１９９９年，中国烟叶进出口总量占国内收购量的比重平均只有４.５％，卷烟进出口总量占国内生产量的比重平均只有０.８％。而在国际烟草出口市场上，中国烟叶出口总量仅占世界出口总量的３.５％，卷烟出口总量只占世界出口总量的１.８％。可以看出，中国烟草的发展基本上是依靠国内市场实现的，烟草专卖的管理工作因此较主要地局限在国内管理环节，缺乏应对国际竞争的管理经验，更难以应对入世后面临的规则上的约束和挑战。
    我国加入ＷＴＯ后，烟草专卖管理工作将受到影响主要包括以下几个方面：
    首先，国民待遇原则同目前我国实行的一些烟草优惠政策将产生激烈冲突。依照《GATT1994》第1条和第3条的规定，任何成员方对来自其他成员方的其他成员方的任何产品所给予的利益，优待，特权或豁免，应当立即无条件地给予其他成员方；各成员国在征收国内税和有关国内销售，推销，购买，运输，分配或使用的全部法令，条例和规定方面，应对来自其他任何成员方的产品给予与国内相同产品同等的待遇。我国烟草管理中存在许多对国内烟草企业的优惠政策，这些政策与WTO的相关制度是不相符合的，入世后包括贸易政策审议机制在内的众多WTO规则将对我国国内的管理制度产生限制和约束作用，同时也会因为来自境外企业或国家的诉讼使我国的管理体系暴露在国际监督之下，这对于我国这样一个发展中的，在WTO规则和应诉等方面缺少经验的国家而言，是非常不利的。优惠政策的存在从长远上来看，对我国烟草企业的发展也是存在阻碍性影响的，缺少促进我国烟草企业改善技术，降低价格，扩大市场份额的有效激励。据了解，我国最大的红梅香烟年产量为100多万箱，而“555”和万宝路的产量均达到六七百万箱，而世界烟草市场基本上被最大的三大烟草公司（菲利普·莫里斯、英美烟草和日本烟草）控制，它们的产量已占世界卷烟总量的四成多，比我国全部卷烟厂总产量所占份额还高出10个百分点左右，这从某种意义上反映了我国烟草专卖管理系统中的众多优惠措施无法激励烟草企业改善技术，扩大市场份额。
    其次，原有的烟草关税壁垒将被打破；国产卷烟和烤烟价格将受到大的冲击。
    正如国家烟草专卖局外事司司长周瑞增所指出的，“（入世后，国内烟草市场）会发生许多改变。其中最大的改变将是所有烟草产品的进口税，所有卷烟、烟叶和机械的进口税将下降。进口税的下降意味着所有外国产品将更有竞争力。例如，卷烟进口税的减少将降低卷烟的价格。”进口烟草对于国内烟草产品的冲击是由一系列措施引起的，随着进口关税税率降低和进口卷烟口岸拨交价格下降，境外烟草的价格将大幅度降低，从而刺激个体零售商销售其产品，这会对国产卷烟带来一定冲击。同时，由于特许证制度将被取消，我国在两年内要逐步给进口卷烟以国民待遇（凡经营国产卷烟的商店都可以经营进口卷烟），个体零售户允许经营进口卷烟，使得我国市场所受的冲击更大，而关税降低和非关税措施的取消，同样也会使国产烟叶、烟机、辅料的比较优势发生变化，并进一步加剧这种冲击。
    当然，对于这个问题，管理部门应该认识到，我国烟草市场从来就不是在封闭的状态下发展的，长期存在的走私现象已经使我国的许多烟草生产企业处于与境外烟草公司的竞争中；同时，境外烟草公司在开发国内市场，生产适合中国人需要的烟草等方面还存在较大的劣势，因而也是我国烟草企业所具有的优势，因此不应该片面地，扩大化的看待入世后我国市场所受到的冲击。
    第三，原有的管制措施将受到冲击。
    就烟草专卖制度，国内学者和有关官员展开了激烈的讨论，有学者认为，入世对现行专卖制度下一些具体的规定、制度、规则和行业具体的管理方式、方法造成的影响，就足以对专卖本身造成冲击——目前烟草专卖全包全揽的管理方式无疑要变。然而他们忽视了三个因素：1，尽管中国实行的是专卖管理制度，但是中国从没有关闭市场，相反，许多著名的国际品牌和机械在中国市场上都出现了，现行的专卖管理制度能够适应入世后中国市场所面临的要求改变的压力；2，专卖制度适合中国市场的情况，也是符合WTO制度规定的。对烟草产品缺乏有效的控制将引起市场的混乱，对人民的生命健康威胁很大，而后者正是WTO第所规定的规则的例外；3，国外也有对烟草实行专卖管理制度的例子。实际上，烟草专卖是烟草的一个管理体系。除了对于烟草的控制销售外，还包括了许多相关制度，例如在过去20年内，国家专卖局已经同100多家国际公司建立了联系，与跨国公司进行合作，学习他们的现代化技术，同他们交流思想和技术，在国家专卖局的统一管理规划下，我国的烟草行业已形成相对庞大的产业规模和较为完整的产业体系，并且培育了玉溪卷烟厂、上海卷烟厂、昆明卷烟厂等一批技术装备达国际先进水平、产品也有一定市场竞争力的优势大企业，这些成绩的取得与现行的管理制度是分不开的。从这些分析可以看出，入世对于专卖管理制度的冲击主要应体现在具体环节上，而不是要求从总体上改变现行制度。
   
    二，“与时俱进”：烟草专卖管理工作的指针。
    作为世界第一烟草大国，烟草业在中国，一个拥有众多吸烟人口和庞大生产规模的烟草大国的国民经济中的重要地位也是不言而喻的。１９９９年，中国烟草业共实现工商利税９８９亿元，相当于国家财政总收入的１０％，烟草行业向国家提供的税收总额已连续１３年高居国民经济各产业之首。正因为如此，我国烟草行业，尤其是与烟草行业的发展息息相关的烟草专卖管理工作应该充分体现“与时俱进”的原则，加快自身的改革步伐，与中国经济发展的状况相适应，与世界贸易组织的有关规则相适应，与世界经济的发展相适应。
    笔者认为，就烟草专卖管理工作的改革而言，不妨从以下几个方面进行：
    首先，应该明确烟草专卖制度的内涵，并在此基础上建立完善的，广泛的，多层次的烟草专卖管理体系。烟草专卖制度从来都是一套完整的体系，除了对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度外，还包括了诸如有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，由烟草公司或者其委托单位按照国家规定的收购标准、价格统一收购，统一协调有关烟草产品的运输和销售等活动。专卖制度具有严格的层级性，从国家烟草专卖部门到省一级，在到市级，最后到县级烟草专卖管理部门，应该层层服从，层层监督，统一管理口径，统一管理思路，统一管理规范，防止基层烟草专卖管理部门为了自身的利益或为了本部门，本地区的利益违反上级部门的指示，作到上情下达，以便于入世后的统一管理，统一改革的需要。必须明确的是世贸组织的规范不仅仅是对国家而言的，任何地区对于规则的违反都可以被视为国家义务的违反，因而由国家承担义务。以前地区保护主义盛行，很多地方无视或忽视上级主管机关的指令，这种现象在入世后将不仅仅是一国国内的政治法律体制的问题，而是要受到国际社会的监督和制约，这即是世贸组织协定第……的内容。
    其次，改革现行专卖制度，使国家专卖完全真正地得到实现。
    上文已经讨论过了烟草专卖制度的存废问题，笔者认为专卖制度是符合中国国情的，是符合世贸组织规定的，因而就总体而言不存在大的，致命的缺陷。但这并不意味着现行的专卖制度中不存在缺陷，很多细小的问题上，例如专卖制度的贯彻程序，专卖制度中的控制制度等，由于受到了地方保护主义等因素的影响而偏离了其应有的方向。根据《中华人民共和国烟草专卖法》的规定，烟草制品理应在整个专卖市场上流动，但在我国烟草特殊财政体制的影响下，国家烟草专卖在某些地区已演变成【写作年份】2002【学科类别】国际法->国际经济法