村民自治迁西访谈录

　　迁西，位于河北省迁安县西，因得名。迁西是座山城，四周环山，因有“七分山水二分田，还有一分道路与庄园”之说，经济上以农业为主，是全国有名的板栗之乡。迁西县的村民自治走在全国前列。据介绍，主要有三个地方，一是为降低选举成本，便于统一指挥，在全县范围内统一选举日，将全县的选举日定在1月24日至26日三日内；二是制订出村民选举治村演说规则，因为村民选举在直接竞选中，有的候选人在演讲时攻击、漫骂，有的不着边际乱许愿，迁西县的治村演说规则对演说的范围、时间和内容做了详细规定，此为全国第一例；三是为了提高妇女在村民委员会当选的比例，迁西县实现村妇代会选举，在村民选举前由妇女直接投票选出妇代会成员，直接选举妇代会有利于妇女参加村民委员会工作，有利于妇女参政。我在该县的官方宣传材料上看到对迁西的村民选举的介绍：由于该县在选举中广泛宣传，认真组织，加强领导，严格执法，村民选举的结果令人满意，出现了“四高一低”的结果。即村民委员会成员中中共党员比例高，占百分之八十；文化程度高，初高中、大专以上占百分之九十，致富能手比例高，村民委员会成员百分之四十为致富能手，村民委员会主任百分之六十为致富能手；妇女当选比例高，占村民委员会成员的百分之二十；平均年龄比上届降低了四岁。2002年6月17日至18日，我随北京大学学生法律服务中心一同六人前往迁西调研，期间我得见迁西县原民政局局长李学田和原副局长陈义凤，他们主持过迁西县第三、四、五届村民委员会的选举，统一选举日和制定演说规则皆出自他们之手，可谓是土生土长的村民自治专家。下面是我根据陈义凤副局长的谈话记录整理而成。我是带着问题而来到迁西的，当我见到陈局长时，一口气问了以下几个问题：村民自治目前面临的最大的问题是整个村民自治的法律法规的配套建设跟不上，应该从哪几个方面来完善村民自治的法律法规体系？村民自治据我所了解，都是农民拥护，官员反对，当然基层官员中也有些开明人士是持赞成态度的，但有很多官员认为，在农村基层搞民主选举太快了，这是一种西方的民主，不合中国的国情，老百姓不懂得什么民主，适应不过来，结果反而加剧了农村的家族派性和矛盾，为什么这些官员反对村民自治？农民和官员的这两种态度是利益造成的？还是除了利益以外，或有其他原因？现在全国的村民选举中，普遍存在竞选不规范的现象，在迁西贿选有哪些形式？有没有暴力选举？违法选举有哪些形式？有没有查处过违法选举事件？村民自治给农村的政治生活和权力格局产生什么样的影响？村民委员会与村党支部的关系怎么摆？村主任和支部书记怎样处理相互关系？村民委员会下设的各种工作委员会的制度建设怎样？其他村级组织，如妇代会、老人协会等有没有相应的制度建设？村务公开怎么样？村民代表会议和村民会议的制度建设如何？农民参与村民代表会议和村民会议的积极性如何？从法律法规的制度建设来看，因为我国历史上没有过村民民主，1988年制定的《村民委员会组织法（试行）》已是很大的进步，对村民自治和选举作了很多的规定，但是操作上不规范，民政部门也无法做出准确到位地指导，结果民主很难实施。1998年修订的村民委员会组织法对于基层民主来说已是比较具体，但对于民政部门来说还是不够。目前的问题有执法主体不明确，比如村民委员会组织法规定了四大民主，即民主选举、民主管理、民主决策、民主监督。民主选举归民政局管辖指导，政务公开、民主管理和民主决策归党委组织部管辖，在河北省，则是由农村工作部来管辖。所以村民选举与选举出来以后的执法责任是脱离的，相互衔接不上。再一个就是法律法规的弹性很大，比如什么样的人可以当选村民委员会成员，河北省的选举办法规定了许多条件，比如要遵守宪法法律、廉洁奉公、身体健康年富力强等，这样的弹性条款太多了。何谓年富力强？选一个70岁的老人合法不合法？正被审查的犯罪嫌疑人有没有当选的资格？比如有一犯罪嫌疑人，被怀疑是倒卖妇女的，但正在取保候审时候选人却当选了，因为河北省规定村民选举委员会有审查候选人资格的权力，所以，村民选举委员会取消了他的候选人资格，候选人不服，上访到河北省人大，省人大也同意取消候选人资格，结果还是以高票当选。乡党委书记问，取消候选人资格又被当选为村民委员会成员的选举结果是否有效？我说，因没有取消选举权和被选举权，选举结果应该有效。后来村里党员联名控告到民政局，说为什么把一个取保候审的人选为村民委员会主任。但我想，那是你们村的老百姓民选出来的，我有什么办法？他们为什么不选你们党员呢？这个人在1989年曾经竞选过村民委员会主任，但担任了三个月，因素质不高，干不了，就辞职不干下来了。现在为什么又要选他？有两个原因，第一，原来的村党支部和村民委员会太弱，所以很多选民想，与其选一个老老实实的，还不如选一个强硬的，只要能给村民办事就成。第二个原因，取消了候选人资格，结果造成村民的逆反心理，反而将选票投给他，其实他的家族也不是很大。他不是靠家族势力上台的。关于选民登记，村民委员会组织法规定本村村民享有选举权是一个基本原则，但现在河北省的选举办法规定只要尽了村民义务的，他就有选举权。所谓村民义务？何谓尽了义务？不好掌握。现在有很多人在外地工作，但在家也有土地，这些人有选举权。现在农村是二元结构，农业户口和非农业户口并列，我们的做法是经村民选举委员会决定，村民无意见的，将非农业户口纳入选民范围。你不纳入，人家说这是我的政治权利，他们都有选举权，我上哪儿选举去？所以从宪法大法的角度理解这种做法是对的。关于违法选举问题，主要是程序违法，县里直接查处的有十几件。从查处看，程序违法较多，特别是委托投票违法较多。违法的原因主要是组织者图省事，不按程序办事，也有个别的出于私人目的故意违法。还有贿选问题，关键问题是由谁来查处，民政部门没有强制措施，想要查处，但执行不了，民政部门只能宣布选举无效，重新选举。至于选举的违法行为却得不到查处。委托投票，从迁西来看，选举整个过程无效基本上是没有，经我们查处大多是委托投票。从河北省的规定来看，没有委托就可能构成违法选举。我们认为应该取消委托投票，少数人来不来投票没有关系，群众的积极性很高，参与率都在百分之八十以上，达到百分之五十以上更是没有问题。据我了解在美国，选举是很简单的，在办公楼里面设一个流动票箱，大家下班后往里投票即可，我们把选举问题搞复杂了。至于怎样完善目前村民组织法的体系？主要是其他三个民主，即民主管理、民主决策、民主监督的问题。村民大会和村民代表会议的权力不能动摇，但目前来看，比较严重的问题是村民大会基本开不了。如果一年开一次村民大会，就不错了。河北省的村民组织法实施细则规定有九项涉及村民利益的事项，比如乡统筹村提留的收缴、村里公益事业的经费筹集方案等，须经有村民委员会提请村民会议讨论决定，方可办理，这实际上都实现不了。所以，既不能动摇村民会议的地位，又要给村民代表会议以较大的权力。迁西是山区县，有些地方偏僻，开会更是不易。村民代表会议的产生办法应当进一步细化。现实中村民代表对村民自治起了关键作用，有很多人上访说村民代表产生不合法、不合理。村民组织法和河北省的规定太不合实际。每十户至十五户推选一名村民代表，但不少于二十人，何谓推选村民代表？应当细化。关于村务公开，总的说比以前有进步，但也有上面领导抓得紧的，就公开，不抓紧的，就不公开。这里也有职责不明的问题。党委的农村工作部设一个副职主管村民自治，人手不够，民政部门只管选举。选举以后，就没责任了。在某种程度上，村民选举已经基本上实现了民主，但管理、决策、监督，还是几个人说了算。为什么农民拥护村民自治，而官员反对？官员的主要观点认为法律不合中国实际，执行起来有困难，完全套着西方的大民主、大自由，不合国情，他们公开反对。农民说我现在可有自己的选举权了。农民的积极性高了，过去的这些年来，没有权力，都是任命制和终身制，与上头有关系的，才能当选为村干部，真给农民办事的，往往搞不好上头关系，反而不能进入村级自治组织。这是两个利益的对立。农民要维护自己的权利，官员要维护自己的权力。村民自治使得乡政府与村委会成为一种指导和被指导的关系，更主要的是乡政府没有了任命村干部的权力。比如在人民公社时代，以及延续到村民自治以前，都是基层官员任免村干部，一手操办，你不听话我就撸了你。98年一个乡党委下文一个免掉村委会主任，村委会主任不干，说村民有权，你无权。有人说，那党管干部的原则怎样体现？后来经过四个月的折腾，由县委书记召开县委扩大会议，统一思想并下文收回成命。由任命制改为选举制，是一个革命。革谁的命？革官员的命，革特权的命。特权是官员的个人利益，而自治则是维护了村民利益。所以，有些基层干部感觉不适应。农民和官员的态度迥异的根本是利益，当然也包括权力欲，物质上的利益也有关系。比如乡干部要到村里报销私人费用，现在要经过村民好多个卡。迁西县罢免村干部的只有一家，因为经济上的问题，两委都烂掉了，村民坚决要求罢免。原因在于三年吃了18万元，还报销了1200元的汽油费。这个村一个机动车都没有，哪来的汽油费？还不是一些乡干部找村里报销。村民发现了，要罢免。这就说明了当地官员不能发号施令了，所以他们要被迫改变工作方式。村民选举的操作基本上是靠乡政府来组织，但违法者往往就是组织者，他们或为某种目的，或为某种不正当利益而违法操纵选举。有一村，在选举前，乡党委提出村民委员会名额为五个，村民代表会议也通过了。后经选举，只选举出一个妇女，后来又选出一个男委员。第二次选举的时候，因为只要求不少于三分之一选票既可当选，第一次当选为委员的那个村民又被选为主任，但乡党委宣布村民委员会确定四个名额，将另一个人排除在外。后来村民到处上访，通过查看村民代表会议记录，还是进去了。乡党委认为农村直选以后，农村失控，他们领导不了了，认为失去党的领导原则。实践证明百分之九十以上当选的村民委员会主任都是好的。当然任何一种制度都有缺陷，比如我们原来实行的由党委组织部考察干部的遴选制度，虽然长期以来行之有效，但还是避免不了出现腐败。所以应当相信群众的眼睛，当然群众对民主也有一个认识的过程。比如派性在农村选举中的问题，应当从农村的实际出发，因势利导。在古代的家族制度下，家族里也要选出德高望重者当族长，何况现在。消灭了家族派性不是不搞民主选举就没有了，搞了民主选举就有了，它是一个客观存在，是一个历史过程。过去我在公社当书记时，任命了张家书记，还要考虑李家任副书记，不然也是不协调的。所以派性有利有弊，不能一概而论。担心农村选举把坏人选上去，是没有必要的。素质不高的人选上去，他干不了，自然会辞职。毛泽东说，严重的问题是教育农民。怎样教育农民，村民自治就是最好方法，村民自治，就是农民自我教育过程，不能因为派性而否定整个村民自治和村民选举，现在就是教育农民的最好机会。至于贿选，有货币形式和物质形式。对于贿选，人们议论的多，到民政部门埋怨和申诉的多，但要取出证据的却没有。迁西查处一起贿选案件，但这起贿选案件，也可以称不贿选案件，是我给你钱，你不要选某某人。其原因就在于当事人不是候选人，却忌恨其他候选人当选，选票十块钱一张，总共花了五百多块钱，也已经达到扭转选举结果的地步了。县委书记表态，应当以扰乱社会秩序而予以行政处罚，但公安机关认为治安管理处罚条例没有明确规定，没有处理。我们宣布选举结果无效了之。有些候选人杀猪请客，拉拢选民，至于这些贿选形式，迁西未处理过一起。主要原因是法律不健全，处理不了。村民选举确实对中国农村的政治格局影响深远，过去是党的领导，是村党支部书记说了算，现在改为由农民选举，农民当家作主，有权可以罢免村干部了。村党支部与村委会两委之间关系不顺，存在权力之争，当然大多数村是协调的，但个别地方党支部书记不明智，与村委主任闹权力。迁西县专门为此开办村委会主任与村党支部书记不协调培训班。支部书记与村委会主任不协调，我认为主要矛盾在党支部书记，过去大事小事都是支部书记说了算，现在不灵了，实行民主管理了，所以不习惯，甚至扣上不服从党的领导的帽子，真是可怕。我经常想，党的领导是通过法律的颁布和实施来实现的，村委会组织法是在党的领导下制定的，为什么我们的党组织，包括一些领导者还在说这说那，甚至不执行。有一个村支部书记到县里上大专班，要三百元学费，找村主任报销，村主任说报销要经过村民代表会议和民主理财小组，结果闹起矛盾。乡党委书记也往往偏袒村支部书记，县里曾经发了一个关于正确处理两委关系的通知，但许多乡党委书记不愿发到村里去。村民组织法规定，村支部管大事，比如干部管理、重大规划等，具体事务则由村委会管理，大多数地方解决得比较好，个别地方也由村支部执行日常事务，所以两者关系有待于进一步理顺。应该说，这两者在法律上已有明确规定，但是具体事务的执行上很难体现，到底是谁的领导，谁的权力大？现在党内，也有人认识很深刻的，认为村民民主选举具有划时代的意义，是民主进程的里程碑。但相当多的人认为现在大权旁落了。共产党革命的目的是为了实现人民当家作主，但现在真的让人民当家作主，他又接受不了，这是叶公好龙。要想解决这个问题，从中央到地方，特别是各级党委的一把手应彻底解放思想，建立一整套的民主法制机制，严格依法办事，否则村民自治无法真正实现。至于村民委员会下设的其他组织，都比较健全，有民主理财小组，治安小组等，其中民主理财小组较为健全。关于村内经济合作社、经济联合社已经是名存实亡了。我曾写过案给县政协，要求撤销经济合作社。村务公开，大多数的地方是不错，但财务公开有真公开和假公开，因为民政部门不管这个，所以了解不多。村民会议和村民代表会议，村民会议经常开做不到。村民代表会议每个月开一次会议，特殊情况半个月一次，在操作中则是由村民代表会议代替村民会议。当然，这其中也有干部懒惰的问题。建议修改法律法规明确由村民会议授权村民代表会议行使职权。现在农民参政议政的积极性很高，我参加过两个村的村民代表会议，村民代表当场就将村干部意见给否定了。以上是访谈的简单记录，民政部门选举出村委会后就不能管了，如同自己生出来的孩子给他人抱养了，其痛心可想而知，所以他们对村民自治的期望也是最高。另外我还见到迁西原民政局长李学田。李学田提出了许多有价值的建议，比如村民组织法规定，村委会主持村民会议，但召开村民会议的目的是监督村民委员会，所以村民委员会对开村民会议的积极性是不高的，所以应当在村民代表会议里设主席，由主席负责召开村民代表会议，村民代表会议的主席兼任村民会议的主席，也由他负责召开村民会议。我这次到了迁西，也可以说是偶然随北大法律服务中心去的，因为北大法律服务中心在迁西探索迁西社区的法律援助和法律服务模式，与我的侧重点不同。我觉得获益非浅，有朋友问我研究村民自治应该参考些西方的理论，但我还觉得中国革命是由土生土长的山沟子里的马克思主义指导下而成功的，中国民主进程也更需要由中国特色的土生土长的理论专家来指导。因为没有录音，以上访谈，所以只能按我现在一些简单记忆整理如上。【写作年份】2002【学科类别】法学理论->法律社会学