当前公证工作中的困惑与对策

　　当前公证工作中的困惑与对策
   
    曲玉国
   
   
    一困惑及原因
   
    1、公正立法滞后。《中华人民共和国公证暂行条例》（以下简称《条例》）是1982年4月13日由国务院发布的。这个条例对于健全国家公证制度，维护社会主义法制，预防纠纷，发挥了重要作用。在该《条例》发布以来的十几年中，改革开放步伐进一步加快，市场经济体制得到确立，公证服务领域进一步扩大，公民和法人对公证法律服务的需求越来越广泛、越来越普遍。与此同时，在《条例》指导下的公证实践也越来越丰富，急需法律的概括和固定。在《条例》没有作规定的项目，随着社会主义市场经济体制的确定，公证界的仁人志士宝贵的实践经验和艰苦的理论探索之成果亦需法律认可。国家在实行市场经济后对市场主体的管理，对经济调控的政策和策略手段，都需上升为国家意志以法律的形式明确下来。但由于我国缺乏法治传统，公民公证法律意识比较淡漠，以政代法，以权代法的现象相当普遍。从一定意义上讲，领导者还缺乏利用公证这一有效的法律手段去预防在市场经济运行中产生诸多经济纠纷和社会多种矛盾的自觉性。因此导致公证法虽酝酿多年，但迟迟不能出台，使公证工作因缺少法律依据而受到很大影响。
    2、公证意识淡漠。从历史的角度看，一方面封建传统意识的束缚和落后的商品经济有碍于人们以公证法律制度的认识。另一方面计划经济体制的封闭性导致闭关自守，排斥外来先进的法律制度和先进的管理方式。由此导致我们的公民和法人，特别是市场经济的管理者对公证知之甚少，而我们的公证行业的管理者在宣传公证知识方面又缺乏力度，形式单一，手段笨拙，严格说来，更缺乏广泛宣传公证业务的自觉性。在经济工作中，由公证意识淡漠而吃苦头的事例较多，这与我们少数民族地区经济落后，思想封闭有很大关系。仅以引进外资为例，据有关资料反映，截止1995年底，在我区外商投资企业中，外方实际投入只占协议金额的73%。当然，造成这种现状固然有许多因素，但是，其中不容忽视的一个重要因素就是我方企业管理人员缺乏必要的法律意识，而对公证知之甚少，不知道用公证这一有效的法律手段保护自己。更有甚者，当外方人员主动提出协议合同要公证时，我方人员却吝惜占很小比例的公证费加以阻挠，因拒绝公证，使外方人员感到难以理解。就是在这种远离法律保护和规范的合作中，我方有的企业不惜投入大量资金，仓促上马，在基建已形成规模的情况下，而外方实际投入资金还不到协议金额的十分之一，有的甚至分文没有到位，使我方企业欲进不能，欲罢不忍，造成热很大的经济损失。
    3、改革遇困扰。恢复公证制度之初，公证人员都是行政编制。在市场经济还不发达，人民生活还不富裕，由国家保工资发展公证事业，人员由司法行政部门管理，符合中国国情。在这种体制下，从80年代末、90年代初开始，一些地方的公证处试行主任负责制、独立核算制、目标管理和岗位责任制，使公证事业大大前进了一步。但就在公证事业刚刚有点活力的时候，有的地方对公证处采取两种作法：一种作法是停资断奶，把公证处推向自收自支的绝路。在经济落后地区，因远离市场，自给扑克足的自然经济实际上仍占统治地位，人们的公证法律意识极为薄弱，把这样的公证处推向自收自支，无异于在断送公证事业。另一种作法就是精减缩编，把公证处改为事业单位，实行全额或差额预算。这种既考虑到政治体制改革中精减编制的要求，又照顾公证事业发展的实际情况的做法，无疑是善意的。公证处一方面受编制的困扰，一方面受分配形式的困扰，从根本上反映了平均主义大锅饭的思想观念根深蒂固，按劳分配，多劳多得这一被实践证明效的社会主义分配原则，具体实行起来极不容易。显然，一方面，管理上缺乏活力导致工作人员没有积极性；另一方面，一说改革就一推了之，撒手不管。这都无益于公证事业的发展。
    4、管理工作乏力。目前，我国公证工作实行的是双重管理模式：一方面人、财、物受当地政府司法行政部门的领导，具体表现为基层司法行政部门由于自身权利所限，人权集中于组织人事部门，财权实际上由下政府财政部门控制，司法行政部门的领导，其实一句空话。另一方面，业务受上级司法行政部门的公证管理机构指导，这种指导，由于管理和服务脱节，隶属关系和指导工作不统一，实际上是乏力的。这种双重管理机制，不利于对公证队伍的培养和发展，也不利于公证事业的开拓和发展。因为条块都从各自角度强调加强管理的必要性，却很少从公证处的角度考虑发展事业的必要性和紧迫性。如条块从深化政治体制改革理顺关系入手，强调要把公证处改为事业单位，人员上要统一调配，从而控制了行业管理的用人权。从统筹兼顾开源节流、压缩开支入手，强调公证处实行自收自支，以施加压力，停资断奶，实际上断绝了工资来源。而从条条上却以提高公证质量，加强队伍管理为由，人员上把住进出口关，任用上把住资格任免关，事实上却抑制了公证事业发展中的用人活力。条块相互扯皮，相互顶牛，而公证处的实际问题却得不到解决，只有叫苦不迭。长此以往公证事业的发展颇受影响，经济不发达的少数民族地区的公证处感受颇深。双重管理体制导致行业主管部门处于想管管不了，不管更不好的两难境地，双重管理体制还导致行业管理乏力，突出表现是经费不足，因为本来依据法律和政策通过法律服务和执法行为能取得一定经济效益，但因体制不顺、分配不能充分体现多劳多得的原则，公证人员缺乏工作积极性，80%的公证处因证源不足而效益较差。管理工作因没有经济支撑，该管的事管不了，该办的事办不好，管理和服务成了空话。
    5、队伍信心不中。如上所述，领导体制不统一，分配机制无活力，业务领域无保障，导致了队伍整体信心不足，业务长期得不到拓展，工作长期打不开局面，困难重重，办公条件差，住房条件差，干部收入少，职工困难多。据统计，我区三分之二以上的公证年人均办证收入不足万元，95%的公证处没有便民利民的办证场地，公证处工作人员人均居住面积20平方米，50%的人员没有住房，干部交流和成长受到严重影响。有的地区打着改革的幌子，把公证处从行政序列分割出去，停资断奶，实行自收自支，逼得公证人员只好停止办证自谋生路，而公证行业管理部门面对此举，无能为力。如此严重的问题摆在面前，怎么能有给公证队伍带来负面影响，又怎能不影响公证事业的发展呢？
   
    二对策及办法
   
    1、加快地方立法。在公证法尚未出台前，加快地方公证立法是非常必要的，在这方面，我区工作是富有成效的。1995年10月19日宁夏回族自治区人大常委会第十五次会议通过的《宁夏回族自治区公证条例》，为我区公证事业的发展提供了地方公证法律依据。几年来，在条例的实施过程中，区公证管理部门又会同区高级人民法院、金融、土地等部门，制定了一系列规范性文件。为公证事业的发展和地方公证立法积累了经验。今后，应继续做好这方面的工作，为公证法的早日出台创造有利条件。
    2、加大宣传力度。多年来，我区公证管理部门对公证法规和公证知识的宣传做了大量工作。但因经费短缺，无论从力度上还是手段上与兄弟省区比较都有很大差距，要做好公证法规和公证知识的宣传工作，一是要加大投入，保证宣传经费。解决途径有：行政经费挤一点，公证协会筹一点，各公证处拿一点。二是要创造宣传阵地，以简报、信息和《宁夏公证》等内刊的形式，对领导决策机关和各业厅局，广泛宣传公证的好处，同时宣传公证法规和工作动态。三是培养造就公证理论宣传队伍，从公证管理部门到各公证处，要确定理论宣传工作人员，随时汇报公证重大活动和公证工作动态。四是利用报刊、广播、电视等新闻舆论媒体，定期开辟公证业务宣传栏目。广泛宣传公证法规和公证业务知识，增强公民、法人、的公证法律意识。五是利用多种手段丰富宣传形式，如用办厨窗、板报、宣传画、摄影展、放录像、设置咨询栏等多种办法，达到宣传公证的目的。
    3、继续推进公证改革。公证事业的根本出路在于摆脱行政编制和分配机制的困扰，以扩大公证处自主权为中心，推进公证事业稳定发展。公证改革中既要反对墨守成规，不求进取，双要反对脱离实际，盲目停资断奶。因此，在改革过程中既要保护公证改革的积极性，双要顾全大局，讲究策略。既要敢于试验，稳步推进，双不能不顾国情、区情，操之过急。当前，公证改革要做好以下几项工作：一是在有条件的公证处推行司法行政部门领导下的主任负责制。其基本内容就是公证处主任有人、事、财管理权，减少推诿、扯皮现象，提高工作效率。二是实行财务和独立核算，按照宁政办发]96号文件规定确定分配提留标准和比例，发展公证事业。三是实行目标管理和岗位责任制。目标管理的内容是：以前三年平均增长率为后三年或五年的增长速度，逐年递增，确定中长期计划目标，以此考核公证处领导。岗位责任制以各公证处为基本单位，本着以事定岗，职责任务明确，提高工作效率的原则制定。从一定意义上讲，改革是公证制度的自我完善，既要稳妥推进，又要实事求是，不能一味赶时髦。上述三项改革是在试点的基础上摸索的较为成功的经验，应稳步推进。
    4、加强管理工作。在少数民族地区，加强公证管理工作，首先要把民族地区和睦作为重要因素加以重视。其次要照顾地区特点，把资源优势和交通闭塞、经济不发达的劣势结合起来考虑。再次要考虑地区人文地理状况、行业人才资源、队伍培养发展状况等因素。一句话，公证管理工作，要符合少数民族地区经济、政治、文化等实际。由此分析宁夏加强公证管理工作的途径有三：一是加强行业协会管理，主要是做好培训公证员和组织资格考试、职称晋升、理论研究、学术交流等工作。二是把公证管理工作与服务工作合并，自治区公证处领导各地市公证处，地市公证处领导各县区公证处，公证处行使管理和服务双重职能，此举可强化公证管理，从根本上改变和加强管理乏力的局面。三是视市场经济发展状况确定公证处的设置，在经济不发达地区和乡村，由法律服务所代行公证服务职能。各地、市、县公证处负责指导和管理。此举可实现基层人民调解与公证法律服务相结合，从调解人民内部矛盾和预防民事经济纠纷多方面体现公证作用。
    5、加强队伍建设。队伍建设的要本任务就是要建设一支政治坚强，作风过硬，业务精通，廉洁高效，全心全意为人民服务的公证队伍。加强队伍建设的根本途径是提高公证队伍的政治素质和业务素质。政治素质包括思想道德、作风纪律等内容。业务素质包括公证法学理论和公证实务。基本措施就是抓教育。一是抓理论教育。通过学习马列主义、毛泽东思想和邓小平关于建设有中国特色的社会主义理论，使公证队伍成为四有新人。二是抓思想道德教育。采取传统灌输方法，把几千年文明史和革命史教育结合起来，把现代文明同社会主义文明教育结合起来，继承和发扬历史文明成果，树立有中国特色的社会主义新思想、新道德。三是抓纪律教育。纪律教育的根本在于增强政策、法律观念，把公证队伍培养成为政治坚定，作风过硬，全心全意为人民的战斗集体。四是抓知识教育。随着社会主义市场经济体制的建立，公证法律服务将越来越广泛，越来越深入。公证管理部门和公证处的共同任务就是组织公证员学习公证法律知识，学好条例、规则和规定，把公证法律知识熟记于心，以便运用时得心应手。
   
    （作者系宁夏回族自治区公证处主任）
   
   
   
    本文被中南政法学院法商研究编辑部评为优秀论文获二等奖，收入《通向21世纪的中国法治之路》一书；该文在中国行政管理学会政策科学研究分会与中国当代社科研究文库编辑委员会联合举办的2000年优秀论文评选活动中被评为一等奖。【写作年份】2002【学科类别】未分类