制度与过程的异同——村级换届选举与县乡人大代表换届选举的比较

　　制度与过程的异同
    ——村级换届选举与县乡人大代表换届选举的比较
   
    ●王伊景金玲珊沈诗敬
   
    2000年的8月至12月是全省各县（区、市）（以下简称县）村民委员会换届选举（以下简称村级换届选举）的时间，各县均按照福建省人大常委会通过的《福建省村民委员会选举办法》进行村级换届的选举工作。我们对泉州市村级换届选举的过程进行调研，对其制度与过程进行探讨，认为村级换届选举制度与过程不同于县乡人大代表换届选举，两者有其统一的必要；村级换届选举的民主性总体超前于县乡人大代表换届选举，对其有借鉴意义。
    一、选举日与选民民主权利的普遍性
    根据全省的统一部署，我市的村级换届选举于去年8月至12月在全市全面展开。各县指导小组在制定换届选举方案时均确定一个统一的选举日。实际上，也有部分乡镇（以下简称乡）为了加强对选举工作的指导，把本辖区内的所有村委会分批进行选举，选举日在乡的选举方案内明确，由各村村民选举委员会公布。各村的选举日是错开的。
    在县乡人大代表换届选举中，一个县内，它的选举日是统一的，不管是县级人大代表的选举还是乡级人大代表的选举。虽然，各乡均成立了各自的选举委员会，但为了便于指导，各乡的选举日是由县人大常委会确定的。
    在选举日的问题上，村级换届选举与县乡人大代表换届选举是有所不同的。在一个县或乡的辖区内的选举日是不同一天的，之所以这样是乡为了便于干部下村指导村级换届选举。县乡人大代表的选举日是同一天的，虽然乡干部也要下村（选区）指导，但它只是把投票的时间提前或推后（需报选举委员会批准）。确定选举日，这是一个非常重要的程序，它不仅是几个法定时间的推算日期，也是确定是否有选民资格的一个重要依据，年满18周岁以选举日为准。那么，在一个县或一个乡的辖区内，如果选举日不是统一的，就会造成选民民主权利的不平等。假若不同村的两个选民是1982年11月4日出生的，但由于选举日一个村是11月4日，另一个村是11月3日，那么，其中一个就没有选举权利。
    县级人大代表换届选举时，选举日是统一的；乡级人大代表换届选举时，在县级人大常委会的领导下，全县各乡的选举日也是统一的，这就做到了在一个县的辖区内，选民的民主权利是普遍性的。村级换届选举，由于县乡村三级不是领导关系，而是一种指导关系，但为了便于选举工作的统一部署，在一个县的辖区内各村的选举日也应该统一，投票日可以考虑推后一两天。
    选举权的普遍性作为我国代表选举制度的重要基础，不仅为宪法所肯定，而且也具体地体现在选举法中。选举法规定：中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。只有依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。在一个辖区内，由于选举日的不同，而使一部分人丧失选举权，这显然是不公道的。不管是村级换届选举还是县乡人大代表换届选举，是由省里统一部署的，选举日也应由全省统一。今后，选举日应逐步走向全国的统一。
    二、选举的组织机构
    这次村级换届选举，县乡两级党委均成立了村委会选举指导组，由党委、人大、政府及其有关部门负责人组成。顾名思义就是指导村民选举委员会进行选举工作，但按法规规定，它还有部署、监督的作用。
    在县级人大代表换届选举中，成立县级选举委员会统一领导全县的选举工作。在乡级人大代表换届选举中，成立乡级选举委员会领导全乡的选举工作，乡级选举委员会受县级人大常委会领导。所有乡级人大代表的换届选举工作都由县级人大常委会统一部署、安排。县乡两级选举委员会由党委、人大、政府及其有关部门负责人组成。
    乡级人大代表换届选举时，它受县级人大常委会的领导，而村级换届选举时，它受乡级选举指导组的指导。从字义上来看，村级换届选举是更民主的，所有选举工作由村民选举委员会领导。但实际上它并非如此，所有的日程及其操作均需按乡级选举指导组的部署，县乡选举指导组对村委会成员职数及候选人资格等进行审查、把关等，如某地共提名村委会成员初步候选人1648人，经过资格审查取消139人次的初步候选人资格，其实质和乡级人大代表换届选举受县级人大常委会的领导无异。首先，这两种选举机构在人员构成方面大致相同，无非是在人大代表换届选举时突显县级人大常委会及其办事机构的作用，而村级换届选举时突显了县政府特别是民政局的作用。无论是人大代表换届还是村级换届，其乡级的选举机构，几乎是同一班人马的不同运作。村民选举委员会与村选区领导组，均以村党支部书记为负责人，突显了党支部在选举中的作用。其次是两种选举的组织机构在职责方面亦完全相同，都是按程序组织选民进行直接选举。
    从民主政治的发展来看，村民选举委员会独立依法领导换届选举，这无疑是一个方向，但如何做好，是一个值得探讨的问题。据调查，某村有一个劳改释放犯，村里欠他的几万元，如村民选他当村主任可免去这几万元的债务，结果他当选了。还有的村村委会成员是赌博成性或有小偷小摸习性的。虽然，在基层民主进程中，也难免出现这些不如意的事情，但是，村民选举委员会或上级的指导组正确地引导村民行使民主权利是非常重要的。
    三、候选人提名的做法
    在村级换届选举中，村民委员会成员候选人，由有选举权的村民以单独或者联合的方式直接提名，也包括村民可以自荐为村委会成员初步候选人。在县乡人大换届选举中，初步代表候选人必须10名选民联名提出。
    同样是直接选举，村级换届选举在候选人的提名上显得更为民主，从发展的趋势来看，它充分地体现了民主。但是，我们不能只看到它的表面现象，无论是乡选举指导组还是村民选举委员会成员的法律意识，与这个民主化进程不相适应，在提名上均存在着不民主的作法。乡领导及村书记（或村主任）内定的村委会成员候选人由村两委成员个人相互提名的现象是确实存在的。这些从提名表中即可看出。选民直接提名，单独提名（包括自荐）为候选人，似乎应该成为改革人大代表选举制度的一项重要内容。但从目前来看，时机还不够成熟。我们觉得两种不同的提名方式各有千秋，单独提名是我们今后要走的一条路，它似乎离“海选”的方式更近一些，但规定10人以上联名提名似乎更能防止人为的作弊。
    在村委会换届选举中，用何种方式提名推荐村委会成员的初步候选人，是关系到选民的民主权利问题，因为每一个选民享有选举权利首先应该享有提名权利。如果，只享有投票权而没有提名权，那么选举权利是不完整的。但是，我们不应理解联合提名就会限制选民的提名权利。单独提名有利于选民对这些候选人的选择，但容易被人操纵。从当前公民的法律意识和民主意识来看，目前还是规定10人联名为宜。如果某候选人能够得到选民的认可，那么不管是采用单独提名还是联合提名的方式，对候选人或选民来说都不存在什么侵权行为。
    按福建省民政厅编的《选举工作手册》规定，“如果有的选民不愿署名，也应视为有效提名，但选举工作人员应在选民花名册上注明‘已提名’的记号，以防止重复提名”，这种无据可查的做法，似乎只能增加来信来访的数量，而无助于选举工作的规范化。
    四、预选方式与程序化
    进行“预选”可以说是这次村级换届选举的一个特点，绝大多数的村均通过“预选”来确定正式候选人。村“预选”采取秘密投票方式进行，将全部初步候选人按姓氏笔划顺序排列，印制在“正式候选人预选选票”上，选民按应选名额划票（称为等额划票）。实行等额划票，不得另选他人，投票结果按应选名额的差额数，以取得票多的确定为正式候选人。
    在县乡人大代表换届选举中，确定正式代表候选人尚未使用“预选”的方法，而在选举地方国家机关领导人员有时会用到。这时的“预选”是代表按差额名额划票（称为差额划票），不得另选他人，投票结果按应选名额的差额数，以取得票多的确定为正式候选人。
    不难看出，预选村委会成员与预选国家机关领导人员差别在一个是等额划票，一个是差额划票。同是预选为什么会有不同的做法？哪一种符合法理呢？我们需要预选是因为初步候选人人数超过选举办法规定的差额数，通过预选确定正式候选人。如果在预选时就等额划票那跟选举又有什么区别，我们何不召集全体选民进行投票，干吗要多此一举呢。
    以预选的方法确定正式候选人，比酝酿、讨论和协商确定正式候选人更能反映民意。在具体的做法上，如果能统一为差额划票，对于今后我们的选举工作走上规范化轨道是非常有利的。在今后的6年内，将有1次县级人大换届，2次乡级人大换届，2次村级换届，这个做法不规范，将给基层选举工作造成混乱。
    五、委托投票
    省九届人大常委会第二十次会议于2000年7月28日修改《福建省村民委员会选举办法》时，删除了原来的关于“落实外出的委托投票人”的规定，这次村级换届选举中，各村都拒绝“委托投票”，虽说参选率低些，但并没有因此而影响选举任务的完成。
    在人大代表的选举中，仍然实行委托投票，这样可以提高参选率。
    从调查中得知，由于村级换届选举直接关系到村民的切身利益，其重视程度要远远高于县乡人大代表的选举。如去年8月2日德化县水口镇丘坂村开展“海选”试点，外出选民回村参加投票的将近80%。村民们为了投某人的一票，他们是包车去投票的。随着人大代表地位的提高、作用的发挥等，选民对投票权和选举权有了真正的认识，竞争当选人大代表的也越来越多，在选举人大代表时，最终取消委托投票是可以实现的。
    取消委托投票还可以防止某些选举工作人员操纵选举。
    六、差额选举与等额选举
    《福建省村民委员会选举办法》第十六条规定：“村民委员会主任、副主任的正式候选人人数应当分别比应选名额多一人，委员的正式候选人人数应当比应选名额多一至三人”，这就是说差额选举是村委会选举的重要原则，可是省民政厅有一解释在什么情况下可以采取等额选举时说：“……所提的候选人，等于或少于应选人数时，可以采取等额选举的办法”（见福建省民政厅编写的《选举工作手册》第174页），有了这一解释，不少的村在选举主任时，采取了等额选举，这一做法违反了《福建省村民委员会选举办法》的规定。
   
    在选举人大代表时，差额选举是我国选举制度的重要原则之一，并不因有什么特殊情况而采取等额选举。如果采取等额选举，那就是违法。
    实行差额选举，是我国选举制度发展过程中迈出的一个重要步骤。差额选举是民主选举的必然要求。选举自己的代表或者是村委会成员，都应当有在不同的候选人中进行选择的权利，我们认为我国选举的几个重要原则是不应该随意解释的或变通的。调查中我们发现，某村为了保证某人当选为村委会主任，村选举委员会动员了其他的初步候选人书面提出放弃候选人的资格，从而达到等额选举，保证其当选。
    七、一人参与两个职位的选举
    这次村级换届选举，我们还发现几起一人同时当选两个职位的现象，他们既是主任，又是副主任或委员的正式候选人，而且在一次投票选举时两个职位均被当选。这种做法也是有其根据的，福建省民政厅指出，“……如果某人在投票选举时，两个职位均被当选，应当按照‘就高不就低’的原则取之”（见福建省民政厅编写的《选举工作手册》第165页）。我们认为一次性投票选举主任、副主任、委员时，某人同时参加两个职位的选举，这有悖于立法意图。比如，某村确定新的一届村委会成员职数为5名，其中主任1名、副主任1名、委员3名，某人既当选为主任，同时也当选为副主任，根据省民政厅的解释，他“就高不就低”而辞去了副主任，因此，造成村委会成员只有4人，要知道，这也是一种侵权行为，村委会成员名额不是想要5名就5名，没有5名时4名也可以，具体名额可是经过法定程序定出来的。如何解决某人参加两个职位的选举呢？其实很好办，那就是两个职位分别进行投票选举，或是征求被提名人的意见，确定其中一职位的正式候选人参加投票。
    八、秘密写票处是划票还是印票好
    在这次村级换届选举，召开选举大会或设立中心投票站、若干个投票分站以及流动票箱，根据《福建省村民委员会选举办法》关于“选举时，设立秘密写票处”的规定，各村均坚决地执行了。不过有不少地方设立的秘密写票处是采用印票的，那就是用水笔套沾红印泥印在选票上，是方便了很多，但是哪有什么秘密可谈呢？写票处没有笔，写票处有工作人员，谁拿笔写票不是暴露目标了吗？肯定是另选他人。
    在人大代表选举时，采用召开选举大会或设立中心投票站、若干个投票分站以及流动票箱，村级换届和县乡人大换届在投票方式上没什么区别，不同的是村级换届采用了秘密写票处，其目的是对选民的投票权和选举权给予充分的保证。如果秘密写票处的设置没有一个统一的规范或者说不符合国际通行选举标准的原则，哪就无法绝对保证选民的选举权。
    村级换届选举采用秘密划票的方法，是基层选举制度的一个质的飞跃，将为人大代表的选举的改革提供良好的范例。我们不难预料，在县乡人大代表选举中，实行秘密划票的方法，不过是时间问题。
    九、选民的参与程度与投票行为
    在村级换届选举中，其选民登记程序同县乡人大换届选举的相同，但《福建省村民委员会选举办法》增加了“本届选民数”的概念，即外出选民不回村参选的人数不计算在本届选民数，其目的是为了减少选举工作难度，提高选举成功率。
    在人大换届选举时，没有“本届选民数”这一概念，由于外出的选民较多，为了保证选举的成功，采用了委托投票的方法给予解决。
    在这时，不能不思考一个问题，即我们是在进行“登记选民”还是在进行“选民登记”。说实在的，目前，我们选民的参与程度还是很低的，在选举中，选民是被动参与的，我们的选举组织机构为了保证所在区域内所有选民的参选权利，实行的是“登记选民”，致使部分选民的参选实际上成了一种不得不参与的被迫行为。我们今天，也不得不面对这样一种现实，大量符合参选条件的选民并不积极履行职责去参加选举。福建省人大常委会提出的“本届选民数”概念，实际上是允许部分选民主动放弃自己的参选权利。虽然，它牵涉到人大代表直接选举的一个原则性问题，但它符合我们当前的国情。我们应该把选民参选视为一种个人享有的权利，选民可以自我选择，即可以参加选举，哪他应该主动去选民登记处登记并积极参加投票；也可以不参加选举，哪把他从选民总数中扣掉。
    十、结论与评析
    据有关资料显示，我省村级换届选举工作是走在全国的前列，1990年底由省人大常委会通过《福建省村民委员会选举办法》，对村民委员会选举程序进行了比较具体的规范。1994年，我省编写了《村委会选举规程》，对全省和选举工作进行全面规范。2000年7月省人大常委会又对《福建省村民委员会选举办法》进行了修改，其选举程序更进一步得到规范，其做法比县乡人大代表换届选举要更民主。村委会的选举已经成为基层民主政治制度的有机组成部分。总体上来说，两者的换届选举工作程序是无可指责的，但其过程（具体做法）是有许多不同的。村级换届选举的一些做法可以为人大代表换届选举提供一条路子或经验，但没有人大代表换届选举来得规范，那也是不争的事实。同是基层的选举，如果村级换届选举一套，县乡人大代表换届选举一套，那选举工作人员会觉得无所适从，选民觉得不可思义。其实，我们还应该看到，如果不对选举过程进行规范，有的家属、宗教势力甚至选举工作人员就会控制选举。
    为了基层选举工作过程的统一性，有必要把村级换届选举与县乡人大代表换届选举组织机构并为一体，由人大常委会统一领导基层的选举工作。(福建省泉州市洛江区人大常委会）
   
    【写作年份】2002【学科类别】宪法->中国宪法