依法治省若干问题研究

　　
    宋迎军（1）
   
    一、依法治省的定位
    依法治省，是在“一五”、“二五”普法过程中，实行普治结合，开展依法治理基层、行业，依法治市（县）工作的基础上逐步形成的。本溪市于1986年在全国率先提出依法治市。1991年，辽宁省、北京市相继启动依法治省（市）工作。党的十五大之前，正式开展依法治省工作的有15个省（市、自治区），至1998年5月，发展为24个省（市、自治区）。由于上述背景的局限，依法治省的提出与实践，体现出很明显的实用和功利的价值取向，对它的认识，主要还是停留在工具和手段的层面上。
    党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为我国的治国基本方略以后，各省根据十五大报告中关于依法治国的有关表述，把依法治省的定义概括为：依法治省，是广大人民群众在党的领导下，依照宪法、法律、法规的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证各项工作都依法进行，逐步实现全省政治生活、经济生活、文化生活、社会生活的法制化和规范化。把依法治省定位在实施依法治国基本方略的局部（区域性）的重要实践，是施行依法治国的基础和组成部分。
    从实施依法治国基本方略的局部（区域性）重要实践这一定位来认识，依法治省有两层含义：依法治省的本质含义，是民主政治和法律至上。即把体现人民根本意志的法律作为全省政治生活、经济生活、社会生活各个方面和进行决策、管理的至高无上依据和准则。以此真正实现全体人民当家作主、管理国家的政治地位。从这层意义上讲，依法治省是人民在党的领导下实行区域民主管理的基本方式，或者说是人民当家作主的民主政治模式。因此，本质上是一个与人治相对立的概念。依法治省形式上的含义，是指充分运用法律手段，引导、规范、促进和保障全省政治民主建设、经济建设和社会主义精神文明建设，逐步使各方面工作法制化、规范化。从这层意义上讲，依法治省是全面推进全省社会主义民主建设和法制建设的实践过程。综上所述，可以作这样的简要概括，依法治省是人民在党的领导下，实行区域民主管理的基本方式（政治模式）和推进全省社会主义民主建设、法治建设的实践过程。
    二、2010年依法治省的基本目标
    依法治省涉及全省政治、经济、文化、社会生活的各个方面，是一项复杂的、宏大的社会工程。由于依法治省实践必然随着政治体制改革和经济体制改革的深入以及经济、文化建设的进步与发展而逐步深入和发展，并受制于中国悠久的人治文化和历史传统的影响，推进依法治省的实践，必然是一个长期的、阶段性渐进的历史过程。
    到2010年，依法治省应实现的基本目标，可以设定为：
    ——进一步加强和改善党的领导，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局，协调各方的领导核心作用。各级党的组织及其领导在宪法、法律规定的范围内活动，学会并善于运用法律手段处理各种矛盾，依法决策。
    ——保障实现宪法、法律赋予地方各级人大及其常委会的各项权力，完善地方各级人大及其常委会行使权力的方式、方法和程序，保证它的决策和监督具有权威性。保证宪法、法律和行政法规的贯彻实施。全省政治生活和社会生活的重大事项，实现决策民主化。
    ——各级领导干部，特别是县级以上各级党委、人大、政协和政府、两院的主要领导及组成人员，明确树立法治观念，依法决策、依法执法和依法管理的自觉性、能力和水平明显提高。法律的权威和自觉依法办事内化为领导干部的信念和理念。地方各级国家机关工作人员的法律素质和权力制约意识普遍增强，普遍做到依法执法，文明执法，勤政廉政。
    ——通过深入开展普法教育和依法治理，增强广大公民的权利意识和合法意识，提高依法行使权利和依法维护国家、集体和个人权益的能力，广大人民群众积极参与依法治省实际，依法治省的主体意识和政治热情逐步提高。
    ——地方立法和制度建设与保障宪法、法律、行政法规的实施和全省政治民主建设、经济建设和建立社会保障体制的需求相适应，全省政治、经济、文化、社会管理和公民生活的主要方面，实现有法可依，有章可循。
    ——地方各级政府及其执法部门，严格执法，依法行政；地方各级人民法院、人民检察院依法独立行使审判权和检察权，公正司法，依法办案，社会和人民群众反映强烈的有法不依、执法不严、地方保护以及司法腐败等问题，有效得到遏制。
    ——基层、行业和人民群众关心的热点问题的依法治理进一步深入，取得明显成效，全社会形成全方位依法治理的格局，形成学法、守法、用法、护法的良好社会氛围。
    ——形成党委统一领导，人大监督，政府和两院贯彻落实，动员广大人民群众和社会各界力量，协调一致，共同推进依法治省的政治格局，保持全省政治稳定，社会安定，经济持续稳定地发展。
    三、依法治省与地方立法
    实行依法治省，立法居于重要地位，地方立法也需要进一步加强。地方立法在依法治省实践中如何充分发挥作用，有关问题需要深入研究。
    1、我国现行制度中，地方立法体制是多层次的。根据全面推进依法治省实践的需求，在多层次立法体制中，要强化省级立法，突出省级立法在地方立法中的“龙头”地位和作用，提高省级立法对全省各方面工作规范化调控的覆盖面。
    实践中，省辖市一级的市，具有地方性法规和地方行政规章制定权的，只有省会市、国务院批准的较大市、以及经国家权力机关授权的经济特区市。但是，客观上其他省辖市在实行依法治理的诸多方面与有制定权的市有着共同的立法需求。而进一步扩大地方立法权限，在理论和制度上都存在障碍。实际上，有的市的行政机关涉及实施行政处罚的具体行政行为，因其他无所依循，还在适用政府颁布的其他规范性文件。这种状况，与依法治省的要求不相适应。弥补这些立法权限的空白，在国家立法尚未作出规定的领域使之能够“有法可依”，只能依赖于省级立法。这些年，省会所在市和较大市的立法积极性和热情都很高，但也反映出一些问题，如立法片面突出部门利益或地方利益，造成部门或区域性冲突；部分抄用上位阶法，甚至断章取义，为己所用；盲目追求本行政区域立法自成体系等。尤其是后者，在客观上很容易引发人们形成一种狭隘的地方法制观念，即遇事只考虑本地区有何法、如何规定，而忽视、轻视国家法律和行政法规。实践中，这种现象在行政机关有体现，在司法个案中也有表现。
    基于上述情况，在地方立法体制中，不宜再放权，应当适当的收，适当集中到省一级，要积极引导人们树立大法观念。要进一步加强和突出省级立法，为全省各项依法治理工作给予统一的引导和推动。
    2、建立以宪法、法律和行政法规为主，以地方立法为辅，以行政程序和自治规范为补充的规范体系，作为依法治省的依据。
    一些省在依法治省规划中，普遍提到建立完善的地方立法体系。这在认识上有一定的误区。从理论角度说，我国不存在严格意义上的地方立法体系，因为我们国家不是联邦制国家。如果到2010年各个地方都要建立各自相对独立和完善的立法体系，实践中做不到，也没有必要。地方立法，主要是保证宪法、法律和行政法规的实施，其次是体现地方特色，有条件的地方，可以兼作国家立法的“试验田”。因此，不能盲目追求本行政区域地方立法自成体系，更不能以地方立法作为依法治省的主要依据。
    3、地方立法要政治民主立法、经济立法和社会保障立法三位一体，协调同步发展。
    依法治省深层次的涵义，是全面推进区域性政治的民主化和民主的法律化、制度化，是国家民主政治建设重要的局部实践。这一实践，与国家政治体制改革、经济体制改革紧密联系，需要通过立法把政治体制改革和民主化进程中取得的成果确定下来。因此，政治民主立法，应当是地方立法内容的重要部分。1998年至20世纪末，国家要实施一系列重大改革举措，如减员增效，政府机构资源进一步优化配置，以及住房和医疗制度改革等。这些改革需要有相应的社会保障体制与之配套，甚至可以说，社会保障体制事实上已成为改革举措成败与否的“瓶颈”。显然，健全社会保障立法，是改革深入的需要，同昌，也是社会法制文明与进步的一个重要标志。
    依法治省实践中，认识上有个误区，就是把社会主义市场经济法律体系简单地等同于经济立法体系。建立和完善适应社会主义市场经济、具有中国特色的社会主义法律体系，按照法治的价值取向，既要突出经济立法，又必须使政治民主立法、经济立法和社会保障立法高度结合和统一。
   
    注释：
    （1）河北政法管理干部学院副教授。
    【写作年份】2002【学科类别】法学理论->法理学