在地方立法中坚持权力与责任相一致的原则

　　在地方立法中坚持权力与责任相一致的原则
    （雷斌，重庆市人大法制委员会，400015）
    直辖以来，重庆市人大共通过地方性法规184件，这些法规大多都是行政管理性质的，内容涉及政府主管部门的职权、执法程序、执法手段等。这些法规大多是由政府主管部门起草的，或多或少地存在部门利益倾向，主要问题是：对私权利干涉过多，对公权力约束太少，重权力轻义务，重实体、轻程序的现象还比较突出，一些部门想方设法增加行政审批、处罚、收费项目，却不愿承担相应的义务和责任。1999年5月，重庆市人大常委会作出了依法治市的决定，指出要正确处理立法数量和质量的关系，在加快立法步伐的同时，不断提高立法质量和立法效益，坚决克服立法中的部门利益倾向，增强法规的可行性和可操作性。如何合理配置及规范权力，防止权力的膨胀、滥用以及趋于腐败等问题是我们立法面临的一个重大课题。
    一、合理配置权力与义务
    公法与私法划分的根本目的在于建立一个最能有效保护个人权利的法律体系。凡属私法调整的范围，政府原则上不进行干预。只有在私法无法调整的情况下，在维护法律公正、自由、秩序、效率等基本价值框架之内，才对私法领域进行必要干预。公权力的运作是为了确保私权利得到最大的实现。政府的干预应弱化管理色彩，增强服务性质，实现政府由管理者本位向服务者本位转换。这就要求对公权力行使的界限、程序作出具体的、明确的规定，使其能够正常行使，又不会侵害相对方的权利。我们在立法中始终遵循一个基本原则：从维护法律的价值出发，把握权力与义务的一致性，对公权力进行合理的配置与规范：
    （一）对权力行使的具体范围作出严格的限定
    地方性法规中，涉及行政审批和行政处罚的事项比较多，其中一些规定已不符合社会经济发展的需要了。立法中，我们坚持立、改、废并重的原则，对我市地方性法规进行了三次集中清理，共减少行政审批159项，规范了行政处罚程序。新上的法规严格控制行政审批项目，凡是涉及新设立行政审批项目的，原则上在报市人大审议之前应先经市人民政府同意。对权力行使的范围上，采取列举方式，力争逐一列出，以求穷尽其内容范围。在权力范围的限制上如此，在权力的具体形式上同样如此，可以用备案解决的问题决不用审批，可以用扣押证件解决的问题决不用扣押财产。在处罚权的设置上，一方面要避免地方性法规过于机械，同时又要避免行政机关自由裁量权过大，区分各种具体情形对罚款数额作出规定，严格限制行政处罚的幅度，罚款数额的上限和下限之间一般不超过10倍。
    （二）明确职责，杜绝权力真空和职权交叉
    政治体制改革是对权力的重新配置过程，同时也是部门利益较量的过程。一项法规可能涉及多个部门，有利的，大家都来争，不利的，就相互推脱。立法中这种“争绣球”和“踢皮球”的状况还普遍存在。造成的后果是，一些事情有多个管理部门，出现权力交叉现象，另一些事情又无人管，出现权力真空。在立法中，我们的基本原则是廓清权力、明确职责、杜绝权力争夺与推逶。公安部门和交通部门在高速公路安全管理上有交叉，我们就明确由交通执法，同时规定责任。质量技术监督部门与农业部门在饲料管理上有交叉，我们就明确农业部门为主，质量技术监督部门为辅，各施其责。
    （三）对权力行使程序及相关制度作出严格规定
    程序是实体的有效保障。权力行使程序的设置要围绕着增强政府的廉洁、高效来进行，权力的正当性要通过程序的正当性来体现。对具体行政行为要规定对政府部门受理、调查、核实、审查、批准、公文移送以及时限等方面的具体要求。有审批设定，必有时限要求，不批的要说明理由；有收费设定，必有罚缴分离，必须上缴财政；有行政处罚权，必有救济措施。例如，在《重庆市公路路政管理条例》立法中，交通主管部门对破坏路产路权的行为有扣车扣证的权力，那么交通主管部门在扣车、扣证以后就应当及时告知公安机关，对违法行为处理完毕后，应当立即退还暂扣的车辆、证件。又如，在《重庆市物业管理条例》房管部门有查处物业管理活动中发生的违法行为的权力，那么房管部门就得建立举报、投诉制度，就得在法律、法规规定的时限内依法受理、调查、核实并答复、告知当事人。
    抽象行政行为不能作为行政诉讼的对象，并不意味着不受法律的规制。一些抽象行政行为部门利益倾向严重，对公民权利限制过多，还有一些与实际脱节，不能适应社会发展的需要。抽象行政行为应体现政府决策的民主性、公开性、科学性。我们在立法中，对一些行政决策及程序也作出了规定。例如，我们规定，市人民政府对个人设定罚款的数额不得超过1000元，对法人设定的罚款不得超过30000元。涉及行政审批和收费的项目只能由市人民政府依程序决定，并要向社会公布，政府各部门无权设定，重要的行政事业性收费在决策之前还要进行听证。同时，我们规定，地方性法规具体应用的解释要依照《立法》和全国人大常委会《关于法律解释的规定》进行，不再在地方性法规中对政府部门授权。市人民政府及其部门、市人民法院、市人民检察院、各区县（自治县、市）人民政府制定的规范性法律文件要要报按规定报市人大备案，接受审查。
    二、坚持权力与责任一致，细化法律责任
    任何行政权力都是有限的，都必须遵守宪法和法律的规定，都要受到宪法和法律的制约和监督。法治最基本的意义就是要树立法律至上的绝对权威，就是要为权力设定“规矩”，使权力不至膨胀、滥用和趋于腐败。法律是确保权力依法行使的有效保障，是与道德败坏行为作斗争的有力武器。为了确保行政权力的正当运行，确保执法者对法律的绝对忠诚，就要强化、细化行政机关和执法人员的法律责任。
    权力来源于人民，不是私人财产，不能象权利那样用于钱权交换；权力更多的是一份义务，只有行使的自由，没有不行使的自由；法大于权是法治的基本原理，权力必须在法律允许的范围内行使，禁止越轨行为。政府提案中，很多都对行政机关的职权作了较为全面的规定，而对行政机关在执法过程中应承担的义务则相对较少，责任一般都规定得非常原则，或干脆避而不谈。常委们审议的时候对这种现象给予了严厉的批评，指出地方立法必须要贯彻权力与责任一致的原则，要围绕着建立一个廉洁、高效的政府的目标，对行政机关的法律责任进行细化。我们的做法是，将行政机关的权力一一梳理，针对这些权力行使中可能出现的滥用职权、徇私舞弊、贪赃枉法、玩忽职守等违法行为进行细化，一一明确法律责任。例如，在《重庆市物业管理条例》立法中，我们对行政机关及其工作人员的行政责任进行了细化，明确了八种违法行为的法律责任。这些责任不是纸老虎，不是花瓶
    三、建立、完善权力监督机制，确保权力合法、有效运行
    权大于法在中国有着悠久的历史，很长一段时间，法律都是依附于权力的，法律的权威要靠权力来实现，法律没有自治的传统。经济体制的改革带来了利益主体的多元化，人们对权力的正当性提出了质疑，要求对权力进行有效制约和监督。
    （一）建立权利救济的渠道。随着法律意识的逐步提高和司法制度的完善，越来越多的人接受了用法律武器维护自己的合法权益的方式。私权利与公权力相比，处于弱势地位，容易受到公权力的侵害。在受到公权力侵害的时候，人们强烈要求获得救济的渠道。《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的颁布是我国民主政治生活的一件大事，使个体利益与国家利益受到了法律同等的关注。人民有了对抗公权力，维护自己合法权益的有利武器。在法律监督的多种形式当中，私权利对公权力的监督是最直接、最灵敏的一种方式。我们在地方立法中，强化保护行政相对人的合法权益，一方面要求行政机关严格依照法律、法规规定的权限和程序依法行政、合理行政，另一方面要求行政机关建立、完善行政复议、申诉受理等制度，完善权利救济渠道。此外，我们还相继制定了《重庆市司法各案监督条例》、《重庆市信访条例》、《重庆市实施〈中华人民共和国国家赔偿法〉办法》等地方性法规，力求建立完善的私权保障体系。
    （二）现实生活当中，法律、法规纷繁复杂，要让众多的行政机关合法、有效地运转，没有完善的监督制度保障是不行的。我们国家权力机关、司法机关、社会对行政权力的监督是非常有效的，但是，应该看到，地方性法规大多是行政管理性的，主要依靠行政机关来实施。日常的、大量的监督还需要行政机关自身来进行。这就必须大力推行执法责任制，重庆市人大常委会在总结行政执法责任制实践经验的基础上，专门制定了《重庆市行政执法责任制条例》。重庆市的行政执法责任制主要由行政执法公开制度、行政执法岗位责任制度、行政执法程序制度、规范性文件备案制度、举报控告制度、监督检查制度、行政执法考核制度、过错责任制度、行政执法协助制度、委托执法责任制度、行政执法报告制度等十一项制度组成。这十一项制度作为一个有机体相互关联、相辅相成，构成正确执法的保障措施体系。通过行政机关职责的分解、明确了各个执法机构和执法岗位的执法任务、执法权限、执法程序以及应当承担的责任，使法律、行政法规和重庆市地方性法规的实施落到实处。
    【写作年份】2002【学科类别】行政法