论WTO 争端解决机制中的期间评审程序

　　
    期间评审程序是乌拉圭回合的谈判成果之一，在此之前，GATT的争端解决机制中没有相同的程序。根据GATT解决争端的实践，专家组将向争议案件的当事人提供其报告草案中的陈述部分(DescriptivePortion)，包括案情事实和双方争论的意见。当事人收到这一部分后，有权对此发表评论，专家组收到评论后，对报告草案的案情陈述部分进行评审，酌情修改或不予修改，并作出最终报告。WTO争端解决机制中的期间评审程序远不止此。
   
    一、期间评审程序的内容和范围
    根据《建立世界贸易组织协议》附件二——《关于争端解决规则和程序的谅解书》（DSU）第15条第一款、第二款，期间评审程序的具体内容如下：
    1、专家组先就报告草案中的陈述部分向当事人征求意见，当事人应在专家组指定的期限内递交书面意见。这一步骤来自于GATT的实践。
    2、专家组向当事人提供一份期间报告，既包括陈述部分，又包括专家组对事实和法律的断定以及结论。
    3、在专家组指定的期限内，任何一个当事人均可向专家组提出书面请求，请求专家组对期间报告的准确性进行评审。
    4、在当事人的请求下，专家组应就当事人书面意见中的各个问题，进一步召开会议进行核实，当事人也应出席。
    5、如果在期限内，专家组未收到任何当事人的意见，则期间报告将被视为最终报告并递交各成员方。
    将上述期间评审程序与GATT的程序相比较，可以发现期间评审程序不仅包括对当事人陈述的评审，更重要的是还包括对专家组自己在期间报告中的断定（事实断定和法律断定）以及结论的评审。这是WTO期间评审程序的实质性的突破。WTO的期间评审既是对事实的评审，又是对法律的评审，既有对内（专家组断定）的评审，又有对外（当事人陈述）的评审，可以说，从形式上看，WTO争端解决机制中的期间评审的范围已经达到最广的程度。
    值得注意的是，1999年10月8日WTO专家组对UnitedStates—TaxTreatmentfor“ForeignSalesCorporations”案作出最终报告，该报告对当事人请求评审的范围作了进一步限制。在该案的期间评审程序开始后，一方当事人突然提出新的法律问题，并请求专家组对该法律问题进行考虑。专家组断然拒绝了这一请求，理由是当事人以前从未提出过该法律问题。换句话说，双方当事人只能就专家组期间报告作出前争议的事实和涉及的法律等提出评论或请求，对期间评审阶段开始后才提出的新问题，专家组根本不予考虑。
   
    二、期间评审程序的预期作用
    曾经担任过GATT专家组成员的洛文费尔德（AndreasF.Lowenfeld）认为，期间评审可能是“为了清除模棱两可之处以及使专家组的裁定更加清晰”，“起草者的目的可能是为了减少败诉方上诉的机会”。国内也有学者持相同的观点，认为期间评审程序的主要目的和任务是保证专家组报告的客观性和明晰度，“使得当事人乐意接受报告，从而避免上诉程序的发生”。
    依笔者意见，期间评审程序似应具有以下的预期作用：
    1、促成当事人协商解决争端
    WTO争端解决机制突出强调协商解决的作用，在争端解决的每一阶段几乎都留有协商的余地。例如，当事人在向WTO争端解决机构（DSB）提请组成专家组审理争议之前，必须首先向另一方当事人提出磋商请求；此外，根据DSU第5条第3款的规定，争端的任何当事人在任何时候均可要求进行斡旋（GoodOffices）、调解（Conciliation）或调停（Mediation），并可以在任何时候开始，也可在任何时候结束。
    据此，专家组在作出最终报告之前将期间报告递交当事人，使当事人提前知悉专家组的初步意见（很可能就是最终意见）。虽然当事人可以对此提出异议，但是从整体上来说，当事人的意见对专家组的主要结论不会产生太大的影响。期间报告下达后，一方当事人看到了胜诉的曙光，而另一方当事人也知道了自己所处的不利位置，双方当事人的心态和期望值都起了不同的变化，这就给当事人协商解决提供了一个契机。从务实的角度来说，此时也许是双方最好的协商时机，也是最终报告下达前的最后一次协商机会。
    2、提高专家组最终报告的质量
    从历史的角度分析，DSU第15条关于期间评审的程序部分来源于美加自由贸易协定（现在已演变为北美自由贸易区协定NAFTA）。NAFTA第2016条“初步报告”(InitialReport)程序的简单步骤是：
    （1）专家组将初步报告提供给当事人。初步报告包括对事实的断定、专家组对双方是非的断定、以及对争端解决的建议；
    （2）当事人可以对初步报告进行评论；
    （3）专家组可以自行决定或在当事人的请求下，重新考虑报告并进一步审查，之后作出最终报告。
    美国官方对WTO期间评审的观点是，通过允许当事人指出期间报告中的断定及结论的错误，以及专家组相应修正这些错误，提高专家组报告的质量。
    著名学者彼特斯曼也认为，DSU的起草者希望期间评审程序能保证专家组报告的法律质量，减少报告通过的风险。鉴于WTO争端解决机制在通过报告时采用“消极一致”原则（NegativeConsensus），而非GATT所采用的“积极一致”原则（PositiveConsensus）,使得WTO专家组最终报告的通过几乎成为必然。除非一方当事人提出上诉或DSB全体一致决议不采纳，否则专家组报告肯定会被DSB接受。这一“消极一致”的优点是有利于通过专家组的报告，克服败诉方阻挠报告通过的企图，其缺陷在于放松了对专家组报告的约束，一旦报告本身质量不高而又轻易地得以通过，将有损于当事人的利益和专家组的权威。为抵销这一潜在的不利影响，WTO争端解决机制仿效NAFTA的模式设立了期间评审程序。
    3、减少当事人上诉的可能性
    这一预期作用与提高专家组报告质量之间实际上存在着密切的联系。如果通过期间评审程序能提高专家组报告的质量，消除期间报告中的错误及含糊之处，则可能减少上诉的数量。至少从逻辑上讲，当事人对专家组高质量报告上诉的可能性应当小于对低水平报告上诉的可能性。
    4、缩短争端解决的时间，提高WTO争端解决机制的效率
    允许当事人对专家组期间报告进行评论，表面上延长了专家组最终报告作出的时间，但是由于其有利于专家组发现报告中的疏忽、遗漏甚至错误，从而可能提高报告质量和减少上诉机会，这样反而有可能加快争端解决的步伐，缩短争端解决的时间，提高效率。
    WTO争端解决机制区别于GATT的另一点就是WTO严格限定了争端解决的工作程序的时间，其出发点亦在于提高争端解决机制的工作效率，更何况，作为争端解决程序之一的期间评审本身也有时间的限制。
   
    三、期间评审程序的实际效果
    令人遗憾的是，迄今为止，期间评审程序并未达到人们预期的效果。几乎所有的案件在专家组报告下发之后都被当事人提起了上诉，使仅有7名专家担纲的WTO争端解决上诉机构应接不暇，可以说，期间评审程序的主要预期目的基本已落空。不过也有个别案件在期间评审的促动下协商解决，如在EC-TradeDescriptionofScallops案中，当事人收到期间报告后与专家组举行了会议，并请求专家组推迟作出最终报告，以便当事人能争取达成和解，专家组同意了当事方的请求，最后当事方自行解决了争议，并将结果通知了WTO的争端解决机构。但问题是这样的案例极为罕见，普遍的情况是期间评审不但无助于减少上诉，反而又在耗费当事人及专家组的精力和时间。唯一令人稍感安慰的是，期间评审的确有利于提高专家组报告在事实与陈述方面的准确性。
    在UnitedStates—StandardsforReformulatedandConventionalGasoline案中，通过期间评审程序，专家组对报告作了一些修改：第一，应美国的要求对某些特别的术语（SpecialTerms）作了修改；第二，应委内瑞拉和美国的建议对案件陈述部分作了专家组认为的适当修改。然而，专家组对其主要断定和结论性意见丝毫未作更改。
    在DSB审理的一些案件中，专家组对期间评审的作用作了较为保守的评价。他们认为：“期间评审的目的并不是给双方当事人提供一个引入新的法律问题或证据的机会，也不是让当事人和专家组进行争论”，“期间评审的目的是去考虑期间报告中特殊和个别的方面”。
    如果照目前的趋势发展下去，似乎将使期间评审陷入这样一个尴尬的境况：一方面，几乎所有经过期间评审的案件都不会放弃上诉机会，这已是一个不争的事实；另一方面，当事人因为知道将来迟早会上诉，对期间报告的兴趣也就越来越低，甚至有可能认为，与其过早地将自己对专家组报告的观点暴露出来，还不如直接到上诉时再说，那时的效果可能会更好。因此，对期间评审程序进行某些改革已势在必行。
   
    四、改革期间评审程序的一些设想
    鉴于目前期间评审程序存在上述缺陷，有学者对期间评审程序存在的合理性提出了怀疑，甚至认为是多余的。他们认为期间评审与上诉评审不应同时存在，既然有上诉评审就不必再设期间评审程序，因此建议取消期间评审程序。笔者认为，这一观点似乎太过激烈。应该看到，期间评审程序还是有一定作用的，它给了争议双方一段宝贵的冷静期，使各执一词的双方当事人能够客观地看待发生的争端，给最终报告下达前的协商解决留下最后一丝希望。期间评审不仅是专家组为完善其报告所做的最后努力，更是对WTO争端解决机制司法倾向的一种平衡和有限度的制约。期间评审所面临的问题不是是否取消，而是如何完善，如何使其与上诉评审协调起来，互为补充。
    为此，可以从以下方面考虑进行改进：
    1、严格限定期间评审的范围，只针对事实问题而不包括法律问题
    根据DSU第15条第1款、第2款,目前期间评审的范围包括：（1）事实的陈述；（2）各当事人观点的陈述；（3）专家组对事实的断定；（4）专家组对法律问题的断定；（5）专家组的结论。
    根据DSU第17条第6款，上诉评审的范围限于：（1）报告中的法律问题；（2）专家组对法律的解释。
    比较这两个程序可以发现，期间评审范围中的第（4）部分与上诉评审的范围相重叠，根据实际情况来看，希望专家组通过期间评审来改变其对法律断定的希望并不大，而要求通过上诉评审来改变专家组对事实的断定在法律规定上不存在可能性。
    因此,笔者认为期间评审程序的范围应缩小，取消对法律问题的评审，直接将法律问题留给上诉评审程序，这样既减少了专家组不必要的工作量，又缩短了期间评审的时间。与此同时，保留期间评审的其它范围，将其限定在事实方面，既有利于提高专家组报告在事实方面的准确性（为上诉评审打下良好的基础），又弥补了上诉评审的先天性不足，二者相得益彰。
    简言之，改革后的期间评审范围应当包括：（1）事实的陈述；（2）当事人观点的陈述；（3）专家组对事实的断定。至于原来期间评审的第（5）项——“专家组的结论”，则随着法律问题的取消而相应取消。既然期间评审不再包括结论，因此现存的“如无当事人评论即自动成为最终报告”的条款也应作相应修改，变成“如果当事人在一定期限内对关于事实的报告不作出评论，则专家组应立即作出最终报告并递交世界贸易组织各成员方。”
    将期间评审仅限于事实的设想也可以同时解决另一个难题，即上诉评审应当如何区分事实问题和法律问题。因为既然期间评审已经对事实进行了审查，当事人当然不应该徒劳无益地对事实问题再进行上诉。一项争议，要么是事实争议，要么是法律争议，或两者兼而有之。将事实争议排除之后，剩下的当然就是法律问题。事实问题范围的确定之日也就是法律问题范围的确定之日，这将使困扰WTO争端解决上诉机构的有关事实与法律如何区分的问题得到一定程度的解决。
    2、调整期间评审条款的结构，使之更趋合理
    建议将DSU第15条第1款并入第2款，精简期间评审程序。DSU第15条第1款专指对报告草案的陈述部分进行评审，而第15条第2款中的评审又再一次包括了陈述部分（加上专家组的断定等）。对陈述部分进行两次评审是没有必要的，这将使得期间评审程序显得烦琐拖踏，而将两次评审合为一次则更为简洁合理，还可以进一步缩短期间评审的时间和提高工作效率。
    根据DSU附录三“工作程序”，目前期间评审的工作时间如下：
    （1）第一次向争端各当事人分发期间报告陈述部分的期限为2－4周；
    （2）接收各当事人对该报告草案陈述部分的意见的期限为2周；
    （3）向争端各当事人分发包括第2次陈述部分及断定和结论的期间报告
    的期限是2－4周；
    （4）各当事人请求对期间报告进行评审的期限为1周；
    （5）专家组应当事人的请求进行评审的期限为2周。
    如果取消对陈述部分的第一次评审，即取消上述（1）、（2）步骤，最少可以节省4周时间，最多可以节省6周时间。由于在（3）、（4）步骤中仍然要对陈述部分进行评审，因此这样的精简并不妨碍发现陈述部分中的问题。
    3、加强对期间报告等文件的保密
    在期间评审程序中，虽然专家组出具的期间报告的内容可能与最终报告相似，但期间报告毕竟不同于向各成员国公开递交的最终报告。对期间报告来说，它的主要目的是促成当事人协商解决争端，提高报告质量，既没有必要向大众公开，也不应该向大众公开，双方当事人的私下和解需要一个相对封闭的空间。
    前文提到的EC-TradeDescriptionofScallops案的协商解决就得益于其期间报告被作为一份秘密文件来对待，只有专家组和双方当事人才知道文件的内容，这就为双方谈判创造了一个良好的外部环境。
    在Japan—TaxesonAlcoholicBeverages案中，专家组呼吁，为了保证争端解决程序的可靠性和完整性，需要将保密工作放在首位。在US—RestrictionsonImportsofCottonandMan-MadeFibreUnderwear案中，专家组在最终报告里对明显违反保密性感到失望，并再一次强调保密的极端重要性，尤其在期间评审阶段。
    根据DSU第14条，当前WTO争端解决程序中的保密要求只限于如下三种情况：
    （1）专家组的商议应保密；
    （2）专家组起草报告时应没有当事人在场；
    （3）专家组报告中对具体专家的意见应该匿名。
    DSU对期间报告是否应保密未作明确规定，实践中绝大多数期间报告都未能保密，当事人因此受到外界及内部的很大压力，在此种环境下，期间评审很难促成双方协商解决，这或许正是为什么迄今为止只有极少数案件通过期间评审得以解决的原因之一。
   
    五、结语
    在对WTO争端解决机制的研究中，期间评审程序是一个容易被忽略的问题。然而通过对它的深入考察，我们发现，期间评审程序的意义也许并不在于对专家组报告的质量提供多大帮助，而在于它展示了一种温和的姿态，原本面容冷峻的裁判官居然肯屈尊征求当事人对其裁决的意见，不论意见最终能否被采纳，至少给当事人（WTO各个成员方）一种心理上的慰藉，这也从另一个侧面解释了为什么WTO的争端解决机制是一种准司法体制，而不是完全的司法体制。
    【注释】
　　UnitedStates---TaxTreatmentfor“ForeignSalesCorporations”,WT/DS108/R,Oct.8,1999.
AndreasF.Lowenfeld,RemediesalongwithRights:InstitutionalReformintheNewGATT,TheAmericanJournalofInternationalLaw,Vol.88,P482.
何绍军，《试析世界贸易组织争端解决机制的两个新程序》，《法学评论》，1997年第5期，第46页。　
　　DSU第4条第3款、第7款。
从WTO成立至今的专家组最终报告中可以明显看出这一点。
UruguayRoundTradeAgreement,StatementofAdministrativeAction,UnderstandingonRulesandProcedureGoverningtheSettlementofDispute,H.R.Doc.No.316,103dCong.,2dSess.,Vol.1,1008-1036(1994).
同前引6。
彼特斯曼，《世界贸易组织争端解决制度与1948年的关贸总协定争端解决制度的发展》，转引自张若思《多边贸易体制内争端解决制度的发展――从关贸总协定到世界贸易组织》，1996年中国国际法年刊，第309页。
鉴于下文对期间评审程序的时间有专门论述，为避免重复，此处省略。
PanelReportonEC-TradeDescriptionofScallops(RequestbyCanada),(1996)WT/DS7/RatParas.11-15anelReportonEC-TradeDescriptionofScallops(RequestbyPeruandChile),(1996)WT/DS/12/R,(1996)WT/DS/14/RatParas.17-21.
PanelReportonUnitedStates—StandardsforReformulatedandConventionalGasoline,WT/DS2/R,Paras5.1—5.6.
India–QuantitativeRestrictionsonImportsofAgricultural,TextileandIndustrialProducts(WT/DS90/R),atPara.4.2;US—RestrictionsonImportsofCottonandMan-MadeFibreUnderwear,ComplaintsbyCoastaRica(WT/DS24/R),atPara.6.2;Japan—TaxesonAlcoholicBeverages,ComplaintsbytheEuropeanCommunities(WT/DS8/R),Canada(WT/DS10/R),andtheUnitedStates(WT/DS11/R),atpara.5.1.
张若思，《多边贸易体制内争端解决制度的发展――从关贸总协定到世界贸易组织》，1996年中国国际法年刊，第309页。
DSU第15条第二款。
这一问题可参见：(1)Canada—CertainMeasuresConcerningPeriodicals,ComplaintbytheUnitedStates,WTO/DS31/AB/R;(2)EuropeanCommunities—MeasuresAffectingMeatandMeatProducts(Hormones),ComplaintbytheUnitedStates,WT/DS26/AB/R,andCanada,WT/DS48/AB/R.
Japan—TaxesonAlcoholicBeverages,ComplaintsbytheEuropeanCommunities(WT/DS8/R),Canada(WT/DS10/R),andtheUnitedStates(WT/DS11/R),para.5.3.
US—RestrictionsonImportsofCottonandMan-MadeFibreUnderwear,ComplaintsbyCoastaRica,WT/DS24/R,para.6.3.【写作年份】2000【学科类别】国际法->国际经济法