立法建议不等于法律规范
写下的这个题目，是对当前一些司法改革乱象的慎重批评与建议。司法改革乱象丛生，这不能不引起我们的重视。《法制日报》在8月10日第5版、8月13日第2版分别报道了两个基层检察院的改革措施：一个是“扬州邗江区检察院试行开庭证据材料不移送法院起诉书一本主义防止法官先入为主”，一个是“民行检察单靠事后监督有缺陷河北井陉检察官同步监督一审案件首吃螃蟹”。这两个改革措施就明显违法。
《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百五十条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当决定开庭审判。”《最高法院 最高检察院 公安部 安全部 司法部 全国人大法工委关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第35条、第36条对前述第一百五十条更是进行了明确和细化，由此可见前述第一个司法改革措施明显违法；至于人民法院对民事案件、行政案件行使管辖权进行裁判且检察机关只能事后监督（即对已生效的判决、裁定进行监督）这样的“常规”，就更是十分明确的法律规定，毋庸置疑！不必再如前一样对照相应法律条文进行论证，这就是说，前述第二个司法改革措施也明显违法。类似的现象以前也曾频繁出现过，如暂缓判决①、检察官走进合议庭②以及已被最高检发文明确叫停的暂缓起诉③等。
我国是成文法国家，不适用判例法，立法权(当然包括修改法律的权限)由全国人大及其常委会行使，司法解释权也可以由“两高”行使，因此，与现行法律相抵触的前述两个司法改革措施并不具备法律效力，其本质只是一个立法建议(或称学术观点)，绝不是法律规范(或称司法规范)本身。既然是立法建议，那么它就有正误之分，就可能有与之相邻的、对立的和折中的观点同时存在。也只有正确的立法建议经过法定程序后才能上升为法律规范——对于本文两个司法改革措施所涉及到的三大诉讼法来说，就必须经全国人大或其常委会表决通过！问题在于：本文中的两个基层检察院是如何将其立法建议上升为“法律规范”的？他们是否得到了全国人大或其常委会的授权？他们照此“法律规范”行使职权是否具有法律效力？我想答案并不乐观。
只有学术自由，思想才能解放，科学才能发展。笔者从学术的角度与以上两个基层检察院探讨如下：两害相权取其轻，做此改革利增多少害又减多少？任何一种制度都不可能是十全十美的，我们只能选择获利最大的制度。当我们一旦选定制度之后，就要容忍与之同存的害——只有在制度实施过程中当固有的害所占的比重将要超过正常值时，我们才应该经过立法程序废旧制立新制，当然我们还可以经过立法程序不断完善现行制度以增利减害。“起诉书一本主义”增利多少？减害多少？司法的首要核心准则是法官独立审判——而“检察官同步监督（民刑）一审案件”显然与这一首要核心准则相冲突,它又增利多少？减害多少？如果又有人说也要对这些检察官进行同步监督这又该怎么办?一个制度之所以成为制度，关键在于它具有普适性——而本文的两个基层检察院的“法律规范”究竟是全国通用的法律呢？还是仅适用于地方一家的“家法”？再者，只对六类案件进行同步监督是否符合“法律面前人人平等”原则？对于这些问题，两个检察院能有说服人的答案吗？
如此司法改革乱像丛生有着深刻的原因。一是依法办事意识淡漠。对此类现象普遍熟视无睹，任其以讹传讹，尤其是我们的司法机关竟然还搞出此类“改革”措施，不能不说是依法办事意识淡漠；二是政绩观念失常。上级要求下级出政绩，下级想出政绩，二者综合作用下致基层机关唯政绩是从，弄巧成拙；三是疏于纠正。地方各级人大负有监督法律在本地施行之责，但在履职过程中对本文涉及的这类总体执行状况较好局部出现“改革”失误的现象往往宽容对待，纠正不力。
针对以上原因，我们应该可以拿出切实有效的措施，以制止司法乱改革现象。而总结全文，我们应该确立一个观点——建议的归建议，司法的归司法；立法建议不等于法律规范！
①见笔者发表于《东方法眼网》的《“暂缓判决”应下课》中所论新闻－－沙坪坝区人民法院试行“暂缓判决”制度
②见《人权》2003年第5期载笔者所作的《错位的监督 检察官焉能走进合议庭》中所论新闻----郾城县检察院创新公诉机制检察官走进合议庭
③通知见《青少年犯罪问题研究》2004年第5期(最高人民检察院于2004年7月2日下发含有“暂缓起诉没有法律依据不宜推广”这一要求的通知)；新闻见笔者2004年5月21日发表于《人民网》的《司法改革不能将法律当作“常规”来突破》中所述及的2004年5月21日前不久先后出现的新闻－－陕西宝鸡市陈仓区检察院与北京市海淀区检察院遥相呼应推行“对依法应予提起公诉的被告人暂缓起诉”(笔者综述)
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