交易法案如何达成——杜丹德博士演讲节选

fatgas · 发表于 2009-3-23 20:33:56

　　我所要讲的主要内容是“政府，非政府组织和媒介”。在我们的政府里有三个主要分支：执行部门、立法部门和司法部门，每个部门都有不同的职责。执行部门是政府的管理部门，但同时也可向立法部门——国会提出制定法律的建议和议案。国会则对法律的通过负责，司法部门负责确保该法律与宪法及其他法律的一致性。简单的介绍后，我将向大家讲述美国空气清洁法案通过过程中发生的一些小故事。
　　１９８５年时，我在马萨诸塞州大学任教授，讲授环境经济学。当我正批改一大叠考卷时，接到了一个电话问我是否有兴趣参加美国环保协会这样一个非政府组织。这个组织当时

还很小，举步维艰，只有一个经济学家。我面临的选择是：继续批改学生的考卷，讲授曾发生过的历史？还是尝试着自己做些创新？我选择了后者。进入美国环保协会后，我的第一项工作是参加了《蒙特利尔公约》谈判的美国代表团，《蒙特利尔公约》是关于如何控制破坏臭氧层的化学物质氯氟烃的。
　　我在大学里工作了这么多年，我的政策建议虽然合理，但面向媒体和贯彻执行却不太现实。所以我开发出一种基于市场的政策来控制氯氟烃，即允许在某地的一个国家减少这种物质的排放量，同时也允许在其他地方的某个国家增加排放量，但在总量上把排放量控制在一定数量。
　　这次谈判历时很长而且非常艰难，我觉得可以和《京都议定书》的谈判相提并论。工业界坚持如果要控制这个问题就势必造成对工业发展的破坏，进而造成社会的萧条。在这个过程中，人们有了一个重大的发现，南极上空的臭氧层空洞已经形成。这个发现在根本上改变了谈判，因为它使人们清楚地认识到环境问题是真正存在的。世界各地的媒体开始纷纷报道这种有毒的化学物质、臭氧层遭到的破坏以及对这个星球的威胁。这给谈判者们施加了很大压力，迫使他们必须达成某种协议。此后，谈判进展得很顺利。但在达成的基本协议中，并没有包含我所提倡的市场化的控制手段……实际经验的缺乏，使得世界仍对这一未经实践的政策将给地球带来什么表示怀疑。
　　时间推进到１９８８年。在美国，政府、ＮＧＯ和媒体接触得最为频繁的时期就是每四年一次的换届选举。在美国的传统中，民主党对于环境政策更加支持。但是有意思的是，大部分的环境政策都是由共和党制定的，美国国家环保局就是由共和党的一位总统创建的。所以我们决定制订一个对两个党派都适用的方案——一个不论哪个党派胜出竞选都适用的环境方案。我们的研究被称为“８８计划”，其中的一项建议就是利用排污权交易解决酸雨问题。最终老布什赢得了选举，我们被邀请去和临时政府讨论老布什如何做才能做到宣称的“环保总统”。我本人、我们的执行总裁以及一位律师a>一起来到白宫。
　　在讨论会上，我们提出了用排污权交易解决美国酸雨问题的建议。这一建议得到了当局的肯定，这在政策方面是一个非常巨大的转变。因为老布什曾在里根的８年任期中担任副总统，而我们也为解决美国的酸雨问题奋斗了１６年之久。在这个问题上有一个传统的模式，就是由科学家来确认问题的严重性，由媒介、ＮＧＯ来告知民众问题的存在，政府则说：“这个问题很难解决，我们需要研究。”然后为一些研究制定预算。可是执行部门的研究进行了８年，却未对这个问题采取任何行动。所以当我们来到白宫时，我们对执行部门是否有兴趣做些什么一点也没有把握。当听到他们说：“好的，请开始工作吧。”这令我们非常惊讶。从此，对我来讲不可思议的６个月开始了，其间几乎每天都在华盛顿的白宫里度过，我们和执行部门一起对排污权交易的计划进行详细扩充。
　　多年以来，美国环保局（下称ＥＰＡ）曾和酸雨问题中不同的利益集团谈判，如煤矿方面的代表、环境组织、国会的成员，并建立了对如何解决这个问题的看法。白宫希望通过这一基于市场的手段控制酸雨，而ＥＰＡ希望通过政策来强制脱硫，这就在政策方向上产生了分歧。而我们为白宫起草的对项目和立法的详细说明，必须由白宫交送给ＥＰＡ，ＥＰＡ负责得出最后的结论，由ＥＰＡ检验这一草案是否与白宫的想法相符。当然，ＥＰＡ并不急于和别人分享他们的工作成果。我第一次接触他们的时候，他们说：“我们不能告诉你，我们的工作是在白宫的授权下秘密进行的。”几次得到这样的回答后，白宫很恼火，打电话给ＥＰＡ让他们给我看草案。我被带到一间没有窗的房间，我没有纸，也没有笔，我能做的就是读草案，并尽可能地记住它。
　　在白宫外面，美国环保协会的工作进行得却并不顺利，因为ＥＰＡ的人不断向其他环境组织抱怨我们对白宫的支持。而在当时，人们认为只有民主党才会做对环境有益的事，所以当时致力于污染物减排、提高对大气保护的全国酸雨联合行动就试图把美国环保协会排除出去……
　　最终结果是当局同意了国家的二氧化硫（ＳＯ２）减排计划，因为他们若不同意，就得不到任何环境组织的支持了。在１９８８年，这一计划的最终细节被制订出来，《纽约时报》将这一工作登在了首页。我们开始了一段非常繁忙的工作，不仅要和媒体，还要和企业打交道。这是一个创新性的主张，之前从未被尝试过，很多环保组织表示了对这一概念的担忧。有些人认为这是一个道德问题，控制污染物的排放是企业的社会职责，不应该利用污染赚钱。但是在拟定这一计划的过程中，我们采纳了一位驯马师的忠告：“让对的事情变得容易，让错的事情变得艰难。”
　　１９８８年６月，白宫邀请了３００个人出席布什总统关于空气清洁法案的演讲。我们３个人又得到了邀请，并预留了前面的座位。在布什宣布这一计划的演讲中，他赞扬美国环保协会打破了在解决酸雨问题上的僵局。我们介绍了酸雨计划的益处，支持了当局的政策。但当局也希望我们用这一方法解决局部空气质量问题。我们没有足够的人手同时为这两部分的立法负责，所以我们主要把注意力集中在酸雨的部分，而没有支持局部空气质量的部分。在这个问题上，走向麦克风的亨利——他是加州的议员，民主党人士，同时也是众议院环境委员会的发言人——说了几句冗长而措辞严格的开场白，他已经把空气清洁法案第一款中关于局部空气质量的计划完全毁坏了。
　　我们又来到了国会，在那里辩论当局的提议，因为执行部门提出建议的工作已经完成。这是一个非常有趣的政治工作，总统制定了电力系统每年８９０万吨ＳＯ２的排放总量，民主党就只能提出一个更低而不是更高的指标。总统的这一指标是根据国家科学学会每年最少减排１００万吨要求来制定的。有意思的是，国会的人员比ＥＰＡ的人员更轻易地了解到这一情况。他们认识到，ＳＯ２排放指标的分配，实际上就是在分配另一种形式的钱。正因为决定了单个企业每年允许排放的数量，以及必须治理的数量，实际上就决定了单个企业在财政方面的未来。当然，这些正是政治家们的专长所在。他们忙于交易、忙于建立关系，以求能建立有利的法案。
　　１９９０年的夏天，一位老朋友打电话给我——他是尼克松期间在ＥＰＡ工作过的环境官员——问我是否有兴趣去中国。这是ＥＰＡ通过他对我的一次邀请，希望我到中国和这里的环境官员们探讨我们在美国推行的基于市场的新方法。那时中国正在引进和发展污染物罚款系统，后来才引进排污权交易。这就是我在中国的第一次经历。
　　１９９０年１１月，美国国会最终通过了空气清洁法案的修正案，其中包括了我们为该计划所做的详细说明。第一次减排目标本来是定在１９９５年实现，但政府急于建立排污权交易市场，于是决定尽早介入。他们接触了美国最大的一家发电组织，最终说服田纳西州的一家电厂从威斯康星州的另一家电厂购买ＳＯ２排放许可。威斯康星州的电厂虽未超过全国的排放指标，却为达到州政府的要求而不断减排，最终成为田纳西州电厂ＳＯ２排污权的供应商。在公众对排污权尚未充分了解的前提下，这笔交易被公布出来，完全成了一场灾难。白宫想刺激市场，但却没有进行任何的准备工作，没有向媒介介绍将要发生的事情，而且也没有咨询我们。所以我认为，在这里一个非常重要的经验就是，对于一个成熟的政府或企业来讲，和媒介的前期沟通是非常重要的，尤其是在引入新理念的时候。这也是在我们的工作中经常要做的一方面。

　　就在我来中国前，我碰到了华盛顿时报的一位编辑，并和他讨论我们的工作。我们一直试图使媒体对我们将要进行的工作知情，了解即将发生的事情，以及应该引起重视的部分。后来，法案得到了通过，我也成为酸雨顾问协会的一员，帮助制订和推行条例。ＥＰＡ曾将酸雨排污权交易计划描述为美国历史上最有效的环境计划，美国《经济学家》这一知名的国际杂志也曾称ＳＯ２排污权交易是近１０年中最成功的绿色行动。现在，这一切来到了中国。

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