关于农村土地纠纷案件的调查报告

淘狼rrj · 发表于 2009-5-10 21:18:30

　　我国是农业大国，人口中的80%是农民，农民世代耕作，辛勤劳动，为我国社会主义建设事业做出了巨大贡献。但因文化水平、生活条件等多方原因，农民始终处于弱势地位，《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布和施行使广大农民的权益保护意识显著加强。它细化了土地发包程序，赋予了每个村集体成员公平的承包权，巩固了家庭承包制度，完善了违反土地承包经营权的民事责任的承包，对促进农村土地的合法、高效流转起到了非常重要的作用。但是，随着农村经济的发展，土地问题却日益突出，特别是生产力发展相对滞后的地区，农民对土地寄于的期望很高，土地问题则更加突出，农村的土地承包纠纷不断涌现，并且呈现出群体性、复杂性、多样性、容易引发社会不稳定等诸多特点，一些纠纷进入诉讼程序后，给人民法院的民事审判和执行工作带来许多值得关注和研究的东西，应当引起我们审判人员的高度重视，分析其特点和成因，探寻审判规律和解决对策，以化解矛盾，定纷止争，进一步促进农村经济的更快发展。

　　一、农村土地纠纷案件的主要类型

　　最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，明确了人民法院作为民事案件受理农村土地纠纷案件的五种情形：农村土地承包合同纠纷、土地承包经营侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷以及对承包地征收补偿费分配引起的纠纷，这是法律上比较宏观的划分。从我院受理案件情况分析，可将土地纠纷案件分为以下七种具体类型：

　　1.村民之间转包土地引发的纠

　　2.村民与村社之间履行特殊承包合同引起的纠纷。

　　3.离婚分割承包地引起的纠纷。

　　4.土地集中流转后租金分配引发的纠纷。

　　5. 未按程序发包或调整土地引起的纠纷。

　　6.因客观情况发生无法预料的重大变化致土地流转租金低廉诱发的纠纷。

　　7.村社收回外出打工人员承包地引发的纠纷。

　　二、我院2005年来受理的农村土地承包纠纷案件的情况

　　2005年受理农村土地承包纠纷和土地侵权纠纷案件 93件，案件土地承包纠纷 11件，土地侵权纠纷58件，涉及土地流转的案件占了较大比例，有3 件，其他公民侵犯土地地承包经营权 21件。? 2006年受理农村土地承包纠纷和土地侵权纠纷案件113件，其中，案件土地承包纠纷82件，土地侵权纠纷 13件，涉及土地流转的案件6有?? 件，其他公民侵犯土地地承包经营权 12件。2007件，受理农村土地承包纠纷和土地侵权纠纷案件22件，案件土地承包纠纷 16件，土地侵权纠纷2件，涉及土地流转的案件有2件，其他公民侵犯土地地承包经营权2件.

　　三、农村土地承包纠纷案件呈现出的特点

　　通过对我院2005年受理的农村土地承包纠纷案件进行归类分析，可以发现此类案件与以往的土地承包纠纷案件相比，呈现出以下几个特点：

　　第一，农村土地承包纠纷显著增多，因此而导致人民法院受理的土地承包纠纷案件数量也日趋上升。

　　上世纪七十年代农民自发地将集体所有的土地分包到户后，国家迅速地以政策性文件认可了以家庭为单位的土地承包经营制度，并在广大农村予以推广，农村土地承包经营制度的确立使广大农民可以在相当长的时间内占有、使用、收益固定的土地，使农民的生活有了基本保障，农村社会趋于稳定。然而，长期以来我国农村的土地承包经营制度中极为重要的一些问题，诸如发包方和承包方的权利义务、承包原则和程序、合同的内容、效力以及解除方式、救济途径等缺少法律规范，各地的做法也不尽统一，漏洞较多。近年来随着改革开放的进一步深入，农村经济的迅速发展，城市化速度的加快，农村人多地少的矛盾日趋突出，人均承包土地量急剧下降，而与此同时，在中央鼓励农村经济发展的政策激励下，一系列政策法规的颁布实施促使土地的收益显著提高，经济利益进一步激发了农民对土地的渴望，而村集体经济组织的利益并不总是和个体成员保持一致，当利益冲突时，村集体经济组织作为土地的所有人和发包人，在发包、流转、收回土地时占主导地位，必然会以其利益为出发点，或者说以多数成员的利益为出发点，利用前些年制度上的欠缺侵犯个体成员的利益，从而引发大量的纠纷和矛盾。作为审判人员，我们在看到农村土地承包纠纷有其产生的必然性的同时，也应当敏锐地觉察到这些纠纷存在的严重性。如果这些纠纷得不到有效解决，将加剧农村的社会矛盾，造成社会的不稳定和动荡，影响经济的发展。

　　第二、农村土地承包纠纷呈现多元化、复杂性的特点。

　　长期以来，我国的农村经济较为单一，但是随着具有中国特色的社会主义市场经济的建立，农村经济的不断发展，农村经济呈现出多元化快速发展的特点，具体到土地承包纠纷案件中，就体现在土地承包的主体多元化、承包方式多样性和承包纠纷的复杂性上。土地承包的主体多元化表现在农村土地承包的主体由农村集体经济组织成员扩大到以农村集体经济组织成员以外的个人、法人或者其他组织，尤其是农业科技公司的迅速发展，以及农村合伙的出现，丰富了土地承包合同的主体。土地承包方式的多样性体现在以土地承包为主的土地使用方式发展为承包、流转、租赁等多种形式并存的土地使用方式，农村土地承包经营制度经过多年的探索和发展，并不断地立法予以完善，尤其是2003年3月1日施行的《土地承包法》，以法律的形式认可了土地承包、流转、承包人的权利义务、发包人的权利义务、救济方式和法律责任，从而明确了土地承包方式的多样性，主体的多元化和方式的多样性，必然导致农村土地承包纠纷的复杂性，增加了人民法院审理此类案件的难度，更应引起审判人员的重视。

　　第三，农村土地承包纠纷大量存在表明农村土地承包不规范，责、权、利不明确。

　　我国农村的现状是农民的文化知识普遍不高，法律知识较为欠缺，地区之间发展不平衡，再加上法律宣传的不到位、不普遍，执法工作机制不健全、不顺畅，致使土地承包的过程不够规范，承包主体、程序、权利义务关系以及解决争议的机制不够明确，即使是在《土地承包法》颁布实施后，农村的土地承包依然没有被纳入法制的轨道，还普遍存在主体错误、缺少书面合同、责、权、利不明等情况，就政府机构而言，解决争议的机构--农村土地承包仲裁机构至今仍然没有完全建立，而且其法律地位，仲裁的效力仍然不够明确。

　　第四，土地承包、土地经营权流转的主体不合法、不规范。

　　土地承包、流转、解除合同的程序不合法，甚至出现一块土地多个合同的怪现象，容易侵犯农民的合法权益。村集体经济组组织作为集体财产的所有人和管理人，处于强者地位，在土地承包、流转、解除合同的过程中不依法办事，不注重程序，甚至违反民主议事原则和承包人自愿原则，以少数人的意志侵害土地承包人利益，从而导致引发纠纷。而且纠纷一旦成诉，农民往往因为承包手续不完备或者程序欠缺，甚至拿不出书面合同，造成举证困难，人民法院查证困难，事实难以认定。在土地流转过程中，还存在发包方替代承包人违法进行承包经营权流转的情况，某些村集体经济组织违反承包人自愿原则，强制承包经营权的流转，将流转造成即成事实以取得不当利益。

　　第五，法律宣传不够，在实践中《土地承包法》没有落于实处。

　　《土地承包法》对土地承包、流转、承包人的权利义务、发包人的权利义务、救济方式和法律责任都作了详尽的规定，切实保护了农民利益，但是在实践中，由于存在文化知识的欠缺、法律宣传不够等主观方面和人口增长、人多地少的矛盾突出等客观方面的因素，农村在土地承包和流转中并未做到严格依照《土地承包法》办事，发包方调整土地或者收回土地较为随意。《土地承包法》考虑到土地投资周期长、收益较慢的特性，规定了耕地的承包期为三十年，并且详细规定了调整土地或者收回土地的条件和程序，然而在广大农村，土地调整、流转的速度过快，有些地方甚至达到了“五年大调整，三年小调整”，不顾及承包人利益，从而导致农民在农业生产中不敢投资、不愿投资，进而影响农业生产的局面。

　　第六，法律规定的争议解决机制不顺畅，解决机构不健全。

　　根据《土地承包法》的规定，土地承包纠纷可以选择协商、调解、仲裁、诉讼四种方式解决，协商、调解、仲裁是诉讼外解决争议机制，如果机制顺畅可以有效地减少诉讼，迅速化解纠纷，防止矛盾扩大。但是协商和调解都要求双方自愿，不具有法律强制力，而仲裁则存在机构设置不健全，仲裁效力不明确的问题。《土地承包法》规定，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。多数区、乡（镇）也迅速成立了农业承包合同仲裁委员会，但是至今仍有许多地区没有成立仲裁机构，而一些成立的仲裁机构也没有开展仲裁业务，导致大量农村土地承包纠纷无法进入仲裁，当事人不得不选择诉讼，增加了人民法院的负担。即使当事人选择了仲裁，但是仲裁的性质和仲裁裁决的法律效力还缺乏法律规定，农村土地承包仲裁究竟是法定仲裁还是约定仲裁，没有定性，当事人对农村土地承包仲裁机构作出的裁决不服而向人民法院起诉的，人民法院如何处理仲裁裁决缺少法律规定。仲裁裁决生效后，执行机构也没有确定，从而致使当事人不愿选择仲裁，即使选择仲裁也因存在上述问题而最终还要走上诉讼之路，背离了《土地承包法》的立法本意。此外，刑法还将严重侵占耕地的行为作为刑事犯罪列入严厉打击的对象，刑法第三百四十二条规定，违反土地管理法a>规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金，这样有利于打击非法占用耕地的行为，但是在司法实践中，用刑罚打击非法占用耕地、侵害农民利益行为的案例还不多见，尚需不断完善。

　　四、面对如此多的土地纠纷案件，面对土地纠纷的上升态势，如何妥善处理这类案件，是摆在我们面前的一个重大课题，笔者建议采取以下对策：

　　（一）加强法制宣传教育，特别是对村两委成员的法制宣传教育。

　　通过法制宣传教育，旨在提高村两委成员及村民的守法意识和合同意识，规范村两委的发包行为。严格执行《农村土地承包法》第19条规定，按5个程序签订承包合同：村民会议选举产生承包工作小组；承包小组依照法律、法规的规定拟定并公布承包方案；召开村民会议讨论通过承包方案；公开实施承包方案；签订承包合同。同时，扼制村委的各种侵犯农民土地承包经营权的苗头性行为，将纠纷消灭在萌芽之中。

　　（二）政府进行土地详查，明确土地权属并加强对村委土地工作的管理。

　　政府应加强对村委工作的监督和指导，特别是土地发包的全程监督，以维护村民承包经营权的落实。规范土地合同样本，指导村委依法订立合同，减少订立合同中的随意性和粗放性，细化合同条款，明确合同责任。为了进一步搞好土地工作，政府部门应该依法进行土地详查，在以前详查的基础之上，了解土地现状及不安定因素，进一步明确地界，确定一些新增地及权属不明地的权属，并及时发放权利证书。通过及时确权并排除隐患达到减少土地纠纷的目的。基层乡（镇）人民政府还要在土地纠纷中积极发挥作用。《农村土地承包法》第51条规定，因土地承包经营权发生纠纷，可以请求乡（镇）人民政府调解解决。乡（镇）人民政府作为基层政府，最了解土地的现状及纠纷的产因，可因势利导的调解矛盾，化解纠纷，稳定土地承包关系。

　　（三）法院内部对土地纠纷案件进行妥善分工，及时审理，防止矛盾激化。

　　因各地法院对村民要求分配责任田处理不同，最高人民法院应该尽快出台司法解释解决这个问题。在未出台解释之前，笔者认为，土地纠纷案件要分情况由不同庭室进行处理。村民要求分配责任田案，应由行政庭进行审理。理由是：我国《农村土地承包法》第53条虽然规定了侵犯土地承包经营权应该承担民事责任。但该法第22条规定，承包方自承包合同生产时取得土地承包经营权。在此之前，村民的权利为有权依法承包农村土地。通过这两条分析得出，仅以第53条的规定就认定此类案件由民庭受理显然理由不充分。笔者认为，村民有两种权利，在签订土地承包合同，土地承包合同生效之前，是承包权，而签订合同并生效以后，是承包经营权，这是两种不同性质的权利。承包经营权受到损害承担民事责任有法律根据，侵犯承包权承担民事责任则无法律依据。此类案件村委会行使的权利属公权力范畴，应该由行政庭进行依法处理。其他的土地纠纷案件，大多都是侵犯承包方承包经营权的行为，根据土地承包法的规定应由民庭进行审理。对这类案件宜及时进行审理，进行合法分工也正是为了防止内部相互推托，延误案件的处理，造成矛盾进一步扩大。

　　（四）丰富纠纷解决机制。

　　根据《农村土地承包法》第51条的规定，土地纠纷解决方式有三种：调解、仲裁和诉讼。其中，调解作为其中的一个方式，应该大力加强和进一步丰富。调解可分为当事人双方自行和解、第三人或者村委会主持调解、基层乡（镇）人民政府主持调解。在此应该特别指出的是，调解还应贯穿于仲裁和诉讼之中。不管是农村土地承包仲裁机构还是法院，在处理这类案件是应当多做调解工作，切勿轻率处理。调解时，可找一些德高望众的第三者帮助调解，也可以让村委领导或者基层乡（镇）人民政府信访部门或者司法所出面协调。总之，不管什么方法，就是让土地纠纷大事化小、小事化了，调解解决矛盾，防止矛盾升级。

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