县级交通稽征部门如何规范执法

(11)路车 · 发表于 2009-6-8 21:15:03

　　笔者在多年的行政审判工作中，审查县级交通稽征部门申请人民法院执行非诉稽征行政处罚案件为数不少，审判状告交通稽征部门在执法中不规范执法，随意采取行政强制措施或作出行政处罚、不履行管理职责以及违法执法造成法定或实际车主经济损失的虽然为数不多，但那些违规的执法行为也影响了党和交通稽征部门的良好形象。为此笔者拟写本文，以期能引起县级交通稽征部门对依法执法、规范执法的高度重视，建立起法治县级交通稽征部门，促进县级稽征建康、有序地发展，树立党和政府在交通稽战线的良好法治形象，融洽稽征执法与车主的良好关系，达到社会和谐。

　　一、关于“行政”与“依法行政”联系与区别

　　在谈县级交通稽征部门如何依法履职，规范执法前，首先要了解“行政”与“依法行政”的联系与区别。因为依法行政与规范执法悠其相关。对狭义的行政而言，指的是行政机关的活动。因此，行政是一种国家活动，而不是一般社会组织对其事务的管理，它不同于其他国家机关的活动，是执政党为了实现自己的意志，而依法对国家事务的一种有组织的管理活动，其管理的主要主体是国家行政机关，并且逐渐推广到依法授权如是交通稽征部门这样的非国家行政机关的公共组织，专为征收公路养路规费设立的部门。现在脱口而出的依法行政是什么，即依照法律规定，开展行政事务管理活动。那究竟什么是依法行政呢？就是行政主体在行使职权过程中，严格按照法律规定的职权，并在其职权范围内履行职务，实施行政行为，依照法律设定的程序作出合理适当的行政决定，不失职、不越权、不滥用职权，积极行政的行为。一句话：就是依法履职、规范执法。围绕这一主题，笔者就县级交通稽征部门如何依法行政规范执法的问题作一浅析。

　　二、如何认识县级交通稽征部门依法履职、规范执法的重要性

　　县级交通稽征部门是国家养路费征收权力的实施者，是养路费征收政策与养路费法规的贯彻执行者。县级交通稽征部门及其执法人员处在县城基层，是党的政策，法律法规a>的感觉器官触极的末端。生产力要飞速发展，先进文化要传播，县域公路要拓展，城市文明要树起，民众利益要得到保障，一句话要“科学发展观”在县域城乡公路稽征征收网络中得到落实，就得要靠法律作保障，县级交通稽征部门要推行养路费要务管理，实现管理征收目标，保障各项工作到位，就必须依法履职、规范执法，否则就会逆轮回到“人治行政”执法的时期，致使已高速发展的县域公路建设和繁荣昌盛的运输业经济停滞不前。因此，依法履职、规范执法这个问题是关系到共产党执政的根基是否稳扎于民众之中的大事大非问题，也是巩固与建设国家政权，加快推进基层法制与民主建设，充分保护广大民众的合法权益不受侵害，维护稳定县级公路养路征收秩序，发展县域经济，提高县级交通稽征部门依法行政的管理水平问题。

　　三、县级交通稽征部门如何依法履职、规范执法

　　（一）充分认识行政相对方的法律地位，尊重相对方的权利

　　行政相对方是指在行政法律关系中与县级交通稽征部门相对应的另一方当事人，是其权益受县级交通稽征部门的行政行为影响的法定车主或实际车主（包括个人或组织）。行政相对方的法律地位是通过其在行政法律关系中的权利、义务表现出来的。因此县级交通稽征部门要充分尊重行政相对方的权利，认真履行好行政职责。

　　县级交通稽征部门的行政相对方（车主）有以下一些权利：一是依法提出申请的权利，如申请报停上路、变更养路费主体等；二是有权依法参与县级交通稽征部门的重大行政决定行为的制定，如参加听证会、论证会，也即是参与行政管理的权利；三是在县级交通稽征部门作出影响行政相对方权益的暂扣车辆或行政处罚等重大行政行为之前，必须保障行政相对方有陈述、申辩、听证的权利，应当告知行政相对方有关行政行为的事实、理由和依据等，给予行政相对方以充分的辩论机会。依法让车主参与听证，切实保障车主的权利。四是车主有权依法了解有关的行政信息，包括各类规范性文件，有关制度、规则、标准、程序，与其有关的档案资料等，即公民有了解情况的权利（知情权）。五是行政相对方对交通稽征部门的具体行政行为不服，有权依法申请行政复议，提起行政诉讼。当县级交通稽征部门的行政行为违法侵犯行政相对方的合法权益并造成损失时，行政相对方有请求行政赔偿的权利。因此，县级交通稽征部门在行使行政职权中，履行行政职责时，必须尊重法律上为行政管理相对方设定的这些权利。

　　当然县级交通稽征部门的行政相对方也要服从行政管理、遵守稽征部门的合法行政决定，执行稽征部门作出的行政处理处罚决定等。当县级交通稽征部门及其工作人员执行公务时，行政相对方要主动予以协助，行政相对方在请求行政机关为一定行为或是县级交通稽征部门要求其为一定行为时，交通稽征部门应遵循法定的步骤、手续和时限等，否则将会承担相应的法律责任。

　　（二）县级交通稽征部门作出具体行政行为必须严格遵守法定程序

　　所谓行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。行政行为是执行法律的行为，任何行政行为均须有法律根据，具有从属法律性，没有法律的明确规定或授权，行政机关不得作出任何行政行为。行政行为具有一定的裁量性，是由行政机关行政管理的广泛性、变动性、应变性所决定的。但裁量是在法律范围内的裁量，它是在充分发挥主观能动性的前提下把握立法精神和立法目的，积极灵活地执行法律，从而更好地进行行政管理。县级交通稽征部门执法人员在实施行政行为时，必须遵循法定的程序，在法定的权限范围内履行职务，不得失职、越权或滥用职权，不得违反程序法。

　　那么县级交通稽征部门执法人员怎样才做到实施行政行为时，遵循法定程序不违法呢？也就是切切实实做到依法履职、规范执法行政呢？

　　现代的法律程序包括立法程序、行政程序、诉讼程序、选举程序，以及私人之间订立契约等私法活动程序。行政机关常常跟诉讼程序、行政程序、选举程序、以及私人之间订立契约等私法活动程序紧密相关。法律规定的行政程序是作为行政机关规范行政运行的程序法。作为法定程序，主要是将行政行为的事前，事中程序为主要内容规定之，依法行政是指行政机关按照法律法规a>规定的程序作出行政决定。只要是跨越法律规定的操作步骤、方法、时间先后作出行政决定，就是违法行政，违反程序法作出的行政行为就是无效的行政行为。谈到这里不免顺便略述一下现代程序及法律程序

　　程序是指“事情进行的先后次序”或“按时间先后或依次安排的工作步骤”。正如平常人们说的工匠打造房屋的先后顺序，汽车的操作规程、软件的编排程序等一样，程序意义正是体现在此。在法律上“程序”一词有专门的含义，它与“实体法”相对称，是指按照一定的方式和步骤、时间和顺序作出法律决定的过程，其普遍表现形状为“按照某种标准和条件选理争论点，公平地听取各方面意见，在使当事人可以理解或者认可的情况下作出行政决定”。国家对制作法律行政决定的程序，一般都有专门的规定，这种程序便称为法律程序。行政执法人员在作出行政行为时必须要遵守这种法律设定的程序，也就是所谓的法定程序。

　　目前，县级交通稽征部门有时把执法中应遵守的法定程序等同于行政诉讼程序，或将行政法定程序涵盖入诉讼程序，这是不妥的。法律程序的划分，是以程序所规范的权力（利）为标准进行的。立法程序是立法机关行使立法权，制定法律规范的程序；诉讼程序是人民法院行使审判权制作判决的程序；选举程序是公民选举代表或有关机构、团体选举领袖的程序；订立契约的程序是民事主体享有民事权利进行民事活动的程序。行政机关依法行政所遵循的法定程序不同于诉讼程序，更不可能涵盖行政诉讼程序，它是权力机关在行使行政权力运行中作出行政决定所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总工程。

　　长期以来，行政权力机关受我国计划经济体制的深刻影响，作出行政决定时不遵循法定程序，或不重视法定程序，倚着人治运作行政权力，在处理许多问题中独断专行，不顾相对人的权利及义务。先裁决后收集材料，选造事实指标，妄下结论，任意扩大行政权力的自由裁量权，严重地滥用行政权力，曾激起相对人的强烈不满，引发相对人抗政抗法事件时有发生。县级交通稽征部门则寄依赖于国家的司法程序予以解决，致使行使行政权力中法定程序一直使用率处于低劣状态，依法行政仅成为领导们“人治行政”的掩护物，逐渐形成恶性循环“法不治众”。触及这些不禁联想到中国几千年传统文化的影响。在专制社会里，国王或皇帝集立法、司法行政权力于一身，各种权力之间并无明确的界限，政府职能主要是维护统治阶级的政治统治，对人民反抗统治的行为一般采取严刑竣罚的方式予以镇压。刑事诉讼程序就成为下层统治者向往信赖的理想手段。在资产阶级立国初期，对封建专制的恐惧使资产阶级国家选择了强议会弱行政的国家权力结构，行政权力处于被压迫的状态，对人们权力影响更大的是司法权。二十世纪以来，随着现代科学化在各国的掀起，社会事务不断增强，议会的组织形式、程序、工作方式遥遥不能适应变化了社会生活的需要，行政权力日益膨胀，行政机关开始“行使巨大的”自由裁量权力，公民的日常生活和生产经营活动与行政机关的关系日益密切，行政权力向社会生活的每一个角落渗透，提高行政效率，规范行政权力的正当行使成为现实发展的客观需要。县级交通稽征部门严格坚持有法可依，有法必依，依法规范，提高稽征效率，已成为当务之急。

　　试问怎样才能算遵守法定程序，避免程序违法呢？

　　虽然行政机关正确行使行政权力，实施行政行为，必须遵守法定程序，但是依法执法、规范执法并非由县级交通稽征部门独立操作完成，相对方（包括内外部行政行为的相对人）处于休眠状态，尤其是实施行政行为中，常常需要相对人提出申请，陈述意见等方式参与行政处理或行政处罚，并与稽征部门一道推进规范法行政执法，最终形成行政决定等行为。交通稽征部门在作出行政处罚决定的系列行为中就是要严格遵循法律设定的行政程序。法律社会学家卢曼说：“所谓程序，就是为法律性决定的选择而预备的人们相互行为的系统安排。”法定程序是行政机关和相对人在行政决定中的角色分配系统，相对人通过意见等方式能动地参与行政决定的制作过程，十分有效地影响行政行为的内容。法定程序也因此成为现代执法机关在作出行政决定时必须遵循的操作步骤，同时还是以相对人参与的程序权力制约着行政权力的滥用。所以行政职权必须基于法律的授予才能存在，其行使应遵守法律法规a>，不得与法律相抵触，任何行政职权的授予和委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律宗旨。

　　（三）交通稽征部门执法人员代表行政机关作出行政行为时必须合理适当

　　上面陈述的实际上是行政合法原则在依法行政中的作用，下面就谈谈行政合理适当原则在行政行为中的应用。

　　行政合理性原则是行政法治原则的另一个重要组成部分。它是指行政机关不仅应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定应符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性。行政合理性原则中的“理”是指体现全社会共同遵守的行为准则的法理。行政合理性原则是基于实际行政活动的需要而存在的。任何法律是有限度的，尤其是规范行政活动的法律。由于社会活动的复杂多变，使稽征征收活动呈现出多变性与复杂性，法律不可能对全部行政活动作出细致的规定。乡镇行政机关只能在法律原则的指导下，运用自由裁量权，根据客观情况采取适当的措施或作合适的决定。

　　行政合理性原则也正是基于自由裁量权而产生的。所谓自由裁量权是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，在合理判断的基础上决定作为或不作为，以及如何作为的权力，自由裁量行为要根据客观情况，在适度范围内，符合大多数人的公平正义观念而实施，不得滥用，执法人员也不要因为有自由裁量权就为所欲为。

　　县级交通稽征部门应遵守行政合理性原则，在依法行政中要有明确的要求，其行政行为的诱因应符合法律目的。法律授予的某种权力或规定某种行政行为的具体内容，均是为了达到某种社会目的，实现行政管理职能，所以，无论有无成文的法律规定，稽征部门运用权力时必须符合法律目的。法律赋予行政机关自由裁量权正是为了实现立法目的，凡是有悖于法律目的行为都是不合理的行为。

　　交通稽征部门作出行政行为时应当建立在正当考虑的基础上，要有正当的动机。所谓正当考虑，正当动机，是指作出某一行政行为，在原始的出发点和动机诱因上，不得违背社会公平观念或法律精神，必须客观、实事求是，而非主观臆断，脱离实际，或存在法律以外的目的追求。假如征收养路费，是为改善职工待遇，或上道执法为了作威作福，或上道就邀公安人员，那就属于不当动机。扣押某人的车辆，是为了报复某人，或者说某执法人员以贯彻执行法律或某项政策，将自己的偏见、歧视、恶意等以处理或处罚的方式强加于相对方，就是违法裁量。在实施行政活动时必须出于公心，不抱成见、偏见，平等地对待行政相对方。

　　交通稽征部门实施的行政行为应合乎情理。所谓合乎情理指合乎事情的常规或规律。如为对某车主处以高额罚款，或动辄就拍卖车辆。同时在处理中作出的具体行政行为，重者轻处，轻者重处，或畸轻不分，违反常规和法律的要求，不符合合理、适当的原则，造成行政失当，引发公车主不满，发生抗征情绪。

　　总之，交通稽征部门执法人员在行使行政职权中，要依据法律、遵守法律，不得与宪法和法律相抵触，不仅应遵循实体法，而且应遵循程序法规范，两者不能偏废。在实施行政行为过程中，要充分体现行政合法原则和行政合理性原则的精神。合法性原则主要解决行政合法与非法的问题，合理性原则解决行政是否适当的问题，二原则共同构成行政法治原则。合法性原则适用于一切领域，而合理原则主要适用于自由裁量领域。二者在行政机关实施的行政行为中相互作用，缺一不可。

　　推进稽征部门依法征收，规范执法行为，要全面贯彻落实胡锦涛同志的“科学发展观”重要思想，充分保障行政相对方（法定车主或实际车主）参与行政的权力，坚决制约行政权力的滥用，努力提高县级交通稽征部门行政征收养路规费效率，促进交通稽征征收工作稳固发展和文明社会的全面进步。

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