公开理念逐步成长

从非典疫情到汶川地震，我国各级政府的信息公开意识有了长足进步，而这段时间正是广州、上海等地政府开展信息公开地方立法的活跃期
文/《瞭望》新闻周刊记者陈冀杨金志程义峰秦亚洲
2003年初，中国首部政府信息公开的地方立法《广州市政府信息公开规定》实施，当时广州及我国其他一些地区已出现非典疫情；2008年5月，《政府信息公开条例》实施后不到两周，发生了汶川特大地震。
《广州市政府信息公开规定》起草者、中山大学法学院教授刘恒在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，两部法规刚刚出台就都面临重大突发事件的“大考”，而政府的反应和举措却并不相同，折射了在立法的持续推动下，政府信息公开理念正在发生转变。
非典疫情“打太极”， 地震灾情全公开
2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》正式实施，这是我国第一部有关信息公开的地方规章。“政府法制部门、法学界对这个规章寄予厚望”，刘恒说。
2003年初，广州已出现非典疑似病例，但政府相关部门并未及时公布。当年1月底，加拿大温哥华的媒体给刘恒打来电话，询问广州市有没有很好地实施信息公开规定，广州每天到底有多少非典疑似病例。面对外媒的提问，刘恒回忆道，“当时的情况基本是被捂住的，我只好‘打太极拳’说，规定刚刚生效，人们还不太熟悉，政府如何应对也有个过程，我们需要一定的耐心。”
直到2003年4月之后，非典疫情的信息公开的情况才比较顺畅。但刘恒分析说：“虽然非典疫情的信息得以公开，但这并不是广州市规定的功劳，而是靠传统行政手段推动的。事后来看，当时广州市规定刚刚出台，政府的确还不具备主动公开的观念；此外，广州市规定的效力等级比较低，难以在这起涉及全国的重大事件中起到主导作用。”
2008年5月1日国务院《政府信息公开条例》出台。11天后，四川发生了汶川特大地震。“大地震中信息公开的情况，跟5年前的非典完全不一样。我们对灾情信息的及时披露，极大地支持了救灾工作开展；我们在救灾中表现出的积极形象，在国内外得分很高。反过来说，如果没有2003年非典疫情在信息公开方面的经验教训，恐怕这次的应对不会这么从容主动”，刘恒坦言。
地方立法推动全国立法
刘恒认为，从非典疫情到汶川地震，我国各级政府的信息公开意识有了长足进步，而这段时间正是广州、上海等地政府开展信息公开地方立法的活跃期。“星星之火”逐渐形成的燎原之势，推动了《政府信息公开条例》的制订。
2002年5月，广州市成立《政府信息公开规定》立法起草小组。谈及当时关注政府信息公开的原因，刘恒说，我国在2001年底入世，而世贸组织有一个很重要的“政府透明规则”，成员方政府必须履行这一规则。其次，我国的政务公开已推开多年，厂务、校务、村务公开也都在不同程度地推进，有必要从法律层面予以规范和保障。
《广州市政府信息公开规定》草案四易其稿。立法小组先根据国外的大量资料拟出第一稿；在听取全国各地行政法学专家意见的基础上形成第二稿；在考察了青岛、上海、南京等城市的做法后，又形成第三稿；征询广州市政府各部门意见后形成第四稿。第四稿经广州市政府常务会议讨论通过，2002年11月6日公布，2003年元旦实施。
              
         
        
      
      
         
           
               
《广州市政府信息公开规定》公布实施后，在全国引起示范效应和“连锁反应”。在此后一两年的时间里，上海、深圳、重庆、北京、厦门等地都制订了政府信息公开的相关规定，建立了新闻发言人等配套制度。
“随着一些地方政府纷纷制定信息公开规章，中央政府立法的时机渐渐成熟。《政府信息公开条例》在制定过程中，多次听取广州市和我本人的意见，广州市规定的大部分条文都被条例所吸纳。上海等地的立法实践，也为中央政府立法提供了大量宝贵经验”，刘恒介绍说。
　　敢于突破“外国成规”
作为中国首部政府信息公开地方规章，《广州市政府信息公开规定》引起了海外的高度关注。2003年5月，耶鲁大学中国法研究中心副主任贺诗礼在美国《商业周刊》上发表文章，称中国已跨入政府信息公开行列。
刘恒说，广州市规定虽参考了国外立法经验，但有所突破。其一，美国法律把公民叫做申请人、政府叫做被申请人，而广州市规定把公民叫做权利人、政府叫做义务人。刘恒解释说，申请人、被申请人的提法过于专业，信息公开理念要在中国普及，就要树立公开是公民权利、政府义务的思想。
其二，广州市规定第十九条规定，“涉及个人或组织的重大利益，或者有重大社会影响的事项在正式决定前，实行预公开制度，决定部门应当将拟决定的方案和理由向社会公布，在充分听取意见后进行调整，再作出决定”。这一点，在国外的法律规定中是看不到的。刘恒认为，重大决策“预公开”，事先让民众知道，搞还是不搞、怎么搞都要让民众参与讨论，能够有效增强政府决策民主性，预防腐败，实现风险预警。□