/ c4 l- M* @& M( m+ y. E0 y. H 城市规划的法律性质在学术研究中存在争议。按台湾学者的研究,目前有所谓“政策行为说”“立法行为说”“具体行为说”“技能说”和“分别归类说”。台湾1979年156号司法院大法官会议解释“主管机关变更都市计划,系公法上之单方行政行为,如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担,即具有行政处分之性质,其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者,自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济”。据此,大陆学者认为在台湾因变更都市计划而知己而影响人民权利的行为就属于具体行政行为(宋雅芳《行政规划的法制化》)。7 z. h8 M8 ~ i8 }2 R g+ a0 u
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其实,当时对于这一解释已经有不同的意见。大法官陈世荣《不同意见书》认为“在都市计划之决定或公告阶段,理论上,欠缺足为争讼事件之成熟性,实际上,准予提起诉愿,不仅欠当,且亦无其必要也。”当事人可以再后续的具体行政行为程序中提起救济程序,比如在“为排除对都市计划事业实施之障碍,该行政机关对土地所有人命回复原状或命迁移或拆除建筑物等时,主张其违法者,得对之提起诉愿”。我们认为,基于“对城市规划属于抽象行政行为”这一基准立场,陈世荣的观点更有说服力。 + t4 c" C1 d' [ * c& x6 ? F- V- U8 H* U/ Y& Y8 C- I4 y; H
因此本件解释,就实质而言,只能认为,台湾放低了司法审查的门槛,对变更城市规划这种抽象行政行为纳入司法审查,并不能据此解释认城市规划的变更为“具体行政行为”;并且城市计划必须通过一些实施行为,例如,公告,许可转化为具体行政行为,台湾的司法界解释 ; K r9 p. C5 \4 G; F# ~& q1 w# n3 B# C U+ |; F
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只不过是在具体行政行为缺失的情况下,为解决实践问题的的无奈之举,难认符合法理。) C. M7 ^7 b" @0 p
! B. t' W; J$ j c* }1 I( v( { & J' n2 }) `9 U2 e 目前我国对城市规划时间效力问题,目光多集中在《城市规划条例》(1984)《城市规划法》(1986)《城乡规划法》(2006)这些法规的溯及力问题上,但是作为抽象行政行为的城市规划,其本身的时间效力问题,亦为值得考量研究的项目。在成都唐福珍案中,尤其如此。7 B; _1 ?, K8 G8 p8 [# u& [2 F( ^2 o
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第一,作为抽象行政行为,城市规划不具有追溯既往的效力。 : x4 B7 y2 [& m8 w' p . L" a$ x: S6 }; \8 L 3 c( K/ f7 [8 ^0 w 我国台湾地区的一些法规,体现了城市规划无溯及力的效力。如《高雄市举办公共工程拆迁补偿自治条例》规定:“本自治条例所称之建筑改良物,系指下列各款:一、都市计画第一次主要计画发布前之建筑物。二、依建筑法领有使用执照建筑物。”《台北市举办公共工程对合法建筑及农作改良物拆迁补偿暨违章建筑处理办法》合法建筑包括:“本市改制后编入之六个行政区内都市计画公布前之建筑物。”" n0 X c( {7 ]0 r% \