从唐福珍案看城市规划的溯及力

棍棍 · 发表于 2009-12-19 12:45:59

　　城市规划的法律性质在学术研究中存在争议。按台湾学者的研究，目前有所谓“政策行为说”“立法行为说”“具体行为说”“技能说”和“分别归类说”。台湾1979年156号司法院大法官会议解释“主管机关变更都市计划，系公法上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济”。据此，大陆学者认为在台湾因变更都市计划而知己而影响人民权利的行为就属于具体行政行为（宋雅芳《行政规划的法制化》）。

　　其实，当时对于这一解释已经有不同的意见。大法官陈世荣《不同意见书》认为“在都市计划之决定或公告阶段，理论上，欠缺足为争讼事件之成熟性，实际上，准予提起诉愿，不仅欠当，且亦无其必要也。”当事人可以再后续的具体行政行为程序中提起救济程序，比如在“为排除对都市计划事业实施之障碍，该行政机关对土地所有人命回复原状或命迁移或拆除建筑物等时，主张其违法者，得对之提起诉愿”。我们认为，基于“对城市规划属于抽象行政行为”这一基准立场，陈世荣的观点更有说服力。

　　因此本件解释，就实质而言，只能认为，台湾放低了司法审查的门槛，对变更城市规划这种抽象行政行为纳入司法审查，并不能据此解释认城市规划的变更为“具体行政行为”；并且城市计划必须通过一些实施行为，例如，公告，许可转化为具体行政行为，台湾的司法界解释

　　只不过是在具体行政行为缺失的情况下，为解决实践问题的的无奈之举，难认符合法理。

　　目前我国对城市规划时间效力问题，目光多集中在《城市规划条例》（1984）《城市规划法》（1986）《城乡规划法》（2006）这些法规的溯及力问题上，但是作为抽象行政行为的城市规划，其本身的时间效力问题，亦为值得考量研究的项目。在成都唐福珍案中，尤其如此。

　　第一，作为抽象行政行为，城市规划不具有追溯既往的效力。

　　我国台湾地区的一些法规，体现了城市规划无溯及力的效力。如《高雄市举办公共工程拆迁补偿自治条例》规定：“本自治条例所称之建筑改良物，系指下列各款：一、都市计画第一次主要计画发布前之建筑物。二、依建筑法领有使用执照建筑物。”《台北市举办公共工程对合法建筑及农作改良物拆迁补偿暨违章建筑处理办法》合法建筑包括：“本市改制后编入之六个行政区内都市计画公布前之建筑物。”

　　按网上消息，唐福珍厂房所在的金新路属于干道。而分区规划中应当“确定城市干道的红线位置、断面、控制点座标和标高，确定支路的走向、宽度”。那幺2006年修编调整的《成都市金牛区分区规划》究竟是何时制定的？《成都市金牛区人民政府关于印发《成都市金牛区商业网点规划（2007—2020）》的通知》这份文件中可以找到答案：“编制《金牛区商业网点规划》的依据主要有：6《金牛区分区规划（2003—2020）》。”即该规划很可能从2003年才生效。而分区规划制定之后，才谈得上制定控制性详细规划以及修建性详细规划。实际上，整个成都市是在2007年才启动“详细规划”的，即2006年5月至2007年12月期间编制的《成都市中心城非城市建设用地城乡统筹规划——成都市“198”地区控制规划》。因此，唐福珍案中无论是根据后来制定的规划执行所谓的申领建设工程规划许可证，还是认定违章建筑，都缺乏有效的分区规划抽象行政行为作为依据。

　　第二，依法制定或者变更的行政规划，具有向后的时间效力。

　　行政规划是一种面向未来蓝图。编订的城市规划作为抽象法律行为，其效力是《城市规划法》或者《城乡规划法》所赋予的，可以作为实施具体行政行为的依据之一。因此城市计划必然具有，也必须具有向后的时间效力。

　　《成都市金牛区分区规划》经2003年生效，2004年和2006年多次变更，暂且认为其制定和变更均为合法有效，则唐福珍的建筑物因城市规划的制定和变更，注定了其必须拆除的命运。在台湾，都市计划法地四十一条规定：“都市计画发布实施后，其土地上原有建筑物不合土地使用分区规定者，除准修缮外，不得增建或改建。当地直辖市、县（市）（局）政府或乡、镇、县辖市公所认有必要时，得斟酌地方情形限期令其变更使用或迁移；其因变更使用或迁移所受之损害，应予适当之补偿，补偿金额由双方协议之；协议不成，由当地直辖市、县（市）（局）政府函请内政部予以核定。”正是城市规划时间效力的体现。

　　规划依法确定或者变更之后，既有建筑物影响规划实施需要拆除的，应该按照补偿征收进行，但其增建和扩建部分，或者得按违章建筑处理。唐福珍的厂房在规划生效后，已经不符合新定的城市规划，其解决方案，应当是基于行政征收的补偿和拆迁而不是拆违。唐福珍案的悲剧性后果，足为挥舞着“拆违”大棒的各级政府和城管部门警惕。

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