[行政裁判书]（海南中力实业贸易有限公司等）诉（三亚市人民政府等）（土地）一案

横滑一族 · 发表于 2010-3-20 21:20:35

（海南中力实业贸易有限公司等）诉（三亚市人民政府等）（土地）一案
——海南省高级人民法院(2000-8-31)

（海南中力实业贸易有限公司等）诉（三亚市人民政府等）（土地）一案

海南省高级人民法院

行政判决书

（２０００）琼行终字第２２号

　　
　　上诉人（原审原告）　海南中力实业贸易有限公司，住海口市金贸区中房公寓十楼。
　　法定代表人　曹延进，该公司总经理。
　　委托代理人　王德晶，海南弘纲律师事务所律师。
　　上诉人（原审原告）　海南南源实业公司，住海口市国贸大道王府公寓１５楼Ｂ座。
　　法定代表人　曾普田，该公司经理。
　　委托代理人　孙国韬，该公司职员。
　　委托代理人　王德晶，海南弘纲律师事务所律师。
　　被上诉人（原审被告）　海南省三亚市人民政府。
　　法定代表人　陈孙文，市长。
　　委托代理人　何世刚，男，三亚市土地房产管理局干部。
　　委托代理人　宋慧萍，肖明德律师事务所律师。
　　上诉人海南中力实业贸易有限公司（简称＂中力公司＂）、海南南源实业公司（简称＂南源公司＂）因其诉被上诉人海南省三亚市人民政府（简称＂三亚市政府＂）无偿收回土地处罚决定一案，不服三亚市中级人民法院２０００年６月１５日作出的（２０００）三行初字第１号行政判决，于２０００年７月３日提起上诉。原审法院７月２８日向本院移送本案。本院８月１日立案受理后，依法组成合议庭，于２０００年８月３１日开庭审理了本案，并当庭作出宣判。两上诉人的委托代理人孙国韬、王德晶和被上诉人的委托代理人何世刚、宋慧萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
　　原判认定，三亚市国土局于１９９２年９月９日以市国土字（１９９２）１３０号文批复同意三亚市第一百货公司将位于河西区滨海路４－３５－１宗土地转让给中力公司。该地块四至为：东至离铁路２１米，西至海滩，南至中国种子公司三亚分公司围墙，北至边防支队围墙。面积１０８５３．３９平方米（１６．２８亩）。该地属旅游用地，使用年限为４０年。批复同时规定，用地单位取得土地使用权后，按规划建设，半年内动工兴建，两年内建成，如限期内不能完成，应向市政府申请延期，否则，由市政府收回使用权。同月，三亚市城市规划局以市城规字（１９９２）８８号文批准中力公司在该地上兴建商住公寓楼及旅游设施，并发给（９２）０７５号《建设用地规划许可证》。同年１０月，三亚市国土局给中力公司颁发河西国用（１９９２）０８７３号《国有土地使用证》，土地面积为１０８６９平方米。１９９３年７月，三亚市城市规划局颁发三市规证建（９３）０９５号《建设工程规划临时许可证》。中力公司因资金不足，于１９９３年１月与南源公司和海南通和实业发展公司签订《合作开发协议书》。协议约定，中力公司以该宗土地折价投入；南源公司投入该项目征地、建设所需全部资金；通和公司负责该项目的全部操作。协议签订后，南源公司依约给付中力公司项目款人民币２０５０万元。后受国家宏观调控、银根紧缩的影响，南源公司资金不足，该项目没有在法定期限内动工兴建。三亚市土地房产管理局于１９９９年１月１３日向中力公司发出收地公告，中力公司没有提出申辩。三亚市政府于同年４月１４日作出三府（１９９９）９３号《关于收回海南中力公司土地使用权的决定》（简称＂《决定》＂）。《决定》认定，中力公司在取得该宗土地使用权后，未按规定对该地进行开发建设，致使土地闲置至今。根据市国土字［１９９２］１３０号文的规定，决定无偿收回中力公司滨海路１０８６９平方米土地使用权，注销河西国用（１９９２）０８７３号《国有土地使用证》。之后，三亚市政府将该宗土地出让给三亚华恒基建发展有限公司，颁发（１９９９）字第１２８４号《土地房屋权证》，土地面积为８７６２．２４平方米。
　　原判认为，三亚市政府作出无偿收回原告土地使用权决定，按照法律规定属于行政处罚范畴，且属于重大行政处罚。三亚市政府在作出这一行政处罚决定之前，没有依照《行政处罚法》第４２条的规定，告知相对人听证权，违反法定程序。原告认为被告的行政行为违法，要求撤销其行政行为的理由充分。被告三亚市政府辩称其行政行为合法的理由不充分，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政处罚法》第４２条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第３目之规定，判决撤销被告三亚市政府三府（１９９９）９３号《关于收回海南中力实业贸易有限公司土地使用权的决定》，由被告重新作出具体行政行为。
　　上诉人中力公司和南源公司上诉称：（一）原判认定上诉人取得土地使用权后，未能在限定期间内开发建设，致使土地闲置至今的事实，与客观实际不符。上诉人未能在二年内动工开发，完全是三亚市政府１９９５年和１９９８年两次占地（２１０６．７６平方米）的行政行为所造成的。原判回避了三亚市政府占地造成延误开工的事实及其应承担的法律责任。三亚市政府三府（９９）８０号文明确规定：凡自批准使用土地之日起，闲置满两年的，均无偿收回，但因市政府或市政府有关部门的行政行为造成动工延误的除外。上诉人没有在限定的期限内开工，属于该文规定的除外情形。（二）《决定》没有明确引用法律规定。（三）中力公司根据市国土字（１９９２）１３０号批复和《土地转让合同书》，享有四栋楼房（占地１２３３平方米）的所有权。对该四栋楼房的拆、留应由中力公司自行决定。为避免土地闲置和影响城市公共利益，上诉人花费巨资将四栋楼修缮并用来出租。因此，并非＂土地闲置至今不用＂，《决定》无偿收回土地直接侵犯了上诉人的房屋所有权。请求撤销原判中＂由被告重新作出具体行政行为＂的内容。
　　被上诉人当庭答辩称：（一）南源公司不具备诉讼主体资格。南源公司以联营的方式非法买卖土地的行为自始无效，南源公司对涉案的土地没有合法权益。（二）政府两次占地不能成为上诉人不按期完成建设项目的理由；地上建筑物在规划批准建设的＂海之恋＂项目中不存在，属于应当拆除的建筑物，上诉人对该建筑物没有所有权。故中力公司的上诉理由不能成立。（三）１９９５年政府建设团结路占用上诉人的土地不影响＂海之恋＂项目的建设。直到１９９８年扩建滨海路绿化带时，土地已闲置达三年之久。（四）三亚市政府作出《决定》的程序合法。无偿收回土地的行政处罚不属于《行政处罚法》第４２条规定的应当适用听证程序的范围。请求二审判决驳回上诉人的上诉。
　　原审法院随案移送的证据主要有：１、三府（１９９９）９３号作出《关于收回海南中力公司土地使用权的决定》；２、市国土局（１９９２）１３０号《关于同意三亚市第一百货公司将位于滨海路地段土地转让给海南中力实业贸易有限公司使用的批复》；３、河西国用（１９９２）０８７３号《国有土地使用证》；５、三亚市城市规划局颁发的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划临时许可证》；６、市府（１９９４）２０１号通知和河西区管理委员会关于征用＂海之恋＂公寓部分用地修建团结路和扩建滨海路绿化带的证明；７、《海南大学设计研究所的设计图》；８、南源公司与中力公司和海南通和实业发展公司的《合作开发协议书》；９、三亚华恒基建发展有限公司（１９９９）字第１２８４号《土地房屋权证》。
　　上诉人在二审中提供的新的证据有：１、土地被两次征用的图示，以进一步证明土地被征用的具体面积和方位。２、三亚市土地房产管理局１９９９年１１月１１日在海南日报上刊登三土房登公字［１９９９］０１号《积压商品房产权登记征询异议公告》，以证明被上诉人作出《决定》后，仍以产权人南源公司名义进行产权登记征询异议的事实。
　　经庭审查明：中力公司于１９９２年９月受让涉案土地的同时，以１４０万元取得了该地上的四栋楼房共３９０１平方米房产。《海南大学设计研究所设计图》系中力公司在该地上兴建三亚＂海之恋＂空中别墅的设计图，三亚市城市规划局于１９９３年７月５日在该图上作了＂同意该设计方案＂的审核意见。另外，该局于１９９４年元月１４日在颁发的三市规证建（９３）０９５号《建设工程规划临时许可证》上作出＂同意延长半年＂的意见，即＂海之恋＂工程规划许可建设的期限至１９９４年７月１４日届满。三亚市政府扩建团结路和滨海路绿化带时，先后两次占用中力公司＂海之恋＂项目用地２１００多平方米。其中扩建团结路的书面通知在１９９４年９月下达并于当年施工，占用＂海之恋＂项目北侧土地约３．５米宽，未占用＂海之恋＂项目北侧两栋楼的地基；１９９８年扩建滨海路绿化带占用了＂海之恋＂项目中的停车场用地。三亚市政府的《决定》所收回的上诉人土地１０８６９平方米土地，包括已被占用的２１００多平方米的土地。
　　以上事实，双方当事人均无异议，且有相应的证据佐证，足以认定。
　　当事人对原判认定的其他事实没有异议，并有相应的证据佐证，足以认定。
　　本院认为，上诉人南源公司通过与中力公司和海南通和实业发展公司签订《合作开发协议书》，取得合作开发该宗土地的权利。被上诉人三亚市政府无偿收回该宗土地的决定对南源公司的开发权益产生重大影响，故南源公司具备本案诉讼主体资格。三亚市政府认为南源公司不具有诉讼主体资格的抗辩理由不成立。
　　中力公司取得该宗土地使用权后，没有按照规划部门审核批准的设计方案和规定期限开工建设，确有其资金困难而无力开工的原因。三亚市政府于１９９４年和１９９８年因市政建设需要两次占用其土地，对其开发建设＂海之恋＂项目虽有影响，但上诉人未及时调整设计方案和及时开工建设，致使土地闲置至今，其主要责任在上诉人。被上诉人三亚市政府在作出《决定》时，未对其两次占地作出处理，便作出无偿收回土地的行政处罚不当。另外，两次占地后，上诉人实际只有８７６２．２４平方米土地，而三亚市政府的《决定》无偿收回上诉人１０８６９平方米土地，属认定事实错误。
　　《决定》无偿收回的土地上尚有上诉人３９００多平方米的四栋房产，该房产系上诉人受让土地时一并取得的，且获得政府主管部门的批准，现由上诉人进行出租经营。三亚市政府决定收回该土地时应当对地上房产作出处理。三亚市政府以上诉人对该房产没有所有权，属于应当拆除的建筑物，视为不存在作为抗辩的理由不充分，本院不予支持。
　　三亚市政府的《决定》没有引用规范性依据，其引用的三亚市国土局三土（１９９２）１３０号《关于同意三亚市第一百货公司将位于滨海路地段土地转让给海南中力实业贸易有限公司使用的批复》，是三亚市国土局批准转让涉案土地的具体行政行为，不能作为《决定》无偿收回涉案土地的规范性依据。故应视为《决定》没有法律根据。
　　三亚政府认为无偿收回土地的行政处罚不属于《行政处罚法》第４２条规定应当告知当事人有要求举行听证的权利的范围。本院认为，《行政处罚法》第４２条并未穷尽规定适用听证程序的范围。根据行政处罚法设立听证程序的立法宗旨和依法行政的要求，原判认定三亚市政府作出的无偿收回土地处罚属于重大行政处罚，应当告知上诉人有听证的权利，并无不当。
　　综上，被诉具体行政行为认定事实错误、没有法律根据，应予撤销。原判认定事实不清，但认定被诉具体行政行为违反法定程序，并据此作出撤销被诉具体行政行为、由被告重新作出具体行政行为的判决结果正确，应予维持。上诉人认为原判认定事实错误的部分理由成立，本院予以采纳。但其请求撤销原判的理由不充分，应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　本案一、二审案件受理费各１３５００元，均由被上诉人三亚市人民政府负担。
　　本判决为终审判决。
　　

审判长　　　　　　陈启明　
审判员　　　　　　郭修江　
代理审判员　　　　陈承洲　

二○○○年八月三十一日

书记员　　　　　　王华　

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