[行政裁判书]上海市民办恒银中学不服上海市闸北区教育局行政处罚上诉案

2 B5 S1 v9 V3 J/ O9 s4 ^
+ S7 w* |. ?2 v! {上海市民办恒银中学不服上海市闸北区教育局行政处罚上诉案
——上海市第二中级人民法院(2000-12-14)
8 r. U  [. r/ _" P- K* Y
8 Z9 x7 {" ~' ]                                上海市民办恒银中学不服上海市闸北区教育局行政处罚上诉案
* \/ \2 n5 m! X' W- s# v/ M2 B( x4 V4 n
0 ~  ^. g8 l+ X  D* p" y& x
- k6 ?8 H8 z8 j$ S: @. n[日期] 2000-12-14
. F  q2 g! g6 d5 [1 [: n
: E; C8 V" I2 `+ x, B1 e[案号] (2000)沪二中行终字第202号

[作者] 王朝晖

" o) g5 T# C2 b' G5 v( J( a1 E[内容]

上海市第二中级人民法院

行 政 判 决 书
  j5 M9 t8 u! S5 S' e* i, O
  

; u+ x! A8 u  X% w+ H6 X% c* z(2000)沪二中行终字第202号
; m  J7 E# }1 W( j
- k/ g: S5 u+ U$ M5 T' |' y  

    上诉人(原审原告)上海市民办恒银中学，地址本市毛家弄82号。

0 P# w: v1 c. v) O3 q# P) u    法定代表人承丽君，上海市民办恒银中学董事长。
2 s* n1 _, Z/ y0 O' D, p
* m! U1 M8 ]2 }1 Q/ K! }  d    委托代理人潘培生，上海市大明律师事务所律师。
" v1 l; u7 r/ v
    被上诉人(原审被告)上海市闸北区教育局，地址本市鸿兴路37号。
% \$ ]2 k5 w$ p
# @, M% K7 c$ s    法定代表人黄孟源，上海市闸北区教育局局长。

9 H# r' I. b, l" x4 k! K    委托代理人吴月，女，上海市闸北区教育局工作人员。

  I! A3 c. P0 D  ~$ ^* a0 I4 v2 ?    委托代理人江惠强，上海市长城律师事务所律师。

% @7 N9 r+ _1 G    第三人上海恒集企业有限公司，地址本市奉贤兴塘经济园区A区5号。

1 I; h4 p7 o0 y" q2 c5 h) a    法定代表人严仲常，上海恒集企业有限公司董事长。

    上诉人上海市民办恒银中学因行政处罚一案，不服上海市闸北区人民法院(2000)闸行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人上海市民办恒银中学法定代表人承丽君及其特别授权委托代理人潘培生，被上诉人上海市闸北区教育局法定代表人黄孟源的特别授权委托代理人吴月、江惠强到庭参加诉讼，第三人上海恒集企业有限公司未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

* w0 ?5 Y/ U! q9 T    原审认定，上海市闸北区教育局(以下简称闸北区教育局)于2000年5月22日作出第220000001号行政处罚决定，认定上海市民办恒银中学(以下简称恒银中学)系第三人上海恒集企业有限公司(以下简称恒集企业)于1998年2月申办的民办完全中学，1998年7月批准建立，暂借上海中医学校招生、办学。2000年初迁址至毛家弄82号，租借上海表壳三厂的旧厂房改造办学。恒银中学在2000年3至4月拖欠教师员工的工资；未执行财务、会计制度，学校开办至1999年10月间，财务、资金管理不规范；学校租用旧厂房改造校舍不符合有关规定，教育教学设备、器材缺乏，没有音乐、美术、劳技、语音教室和图书阅览室，实验室无法使用；学校迁址开学二个多月，学生没有上过实验课，不能完成物理、化学、体育、劳技课程计划和大纲要求，学生得不到全面发展，教育质量低，学生对学校教学质量不满，学生要求转学；上海东方电视台对学校存在问题在2000年4月13日的《东视广角》播出，造成恶劣社会影响。闸北区教育局认为恒银中学已不具备《中华人民共和国教育法》第二十六条第(三)项、第(四)项规定的基本办学条件，学校管理混乱，教学质量低下，造成恶劣社会影响。根据《社会力量办学条例》第五十五条规定，作出对恒银中学吊销办学许可证的行政处罚。原审法院经审查认为，闸北区教育局所作行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，执法主体合法。遂于二000年八月三十日作出判决，维持闸北区教育局于二000年五月二十二日作出的第220000001号行政处罚决定。判决后，恒银中学不服，向本院提起上诉。

7 j4 E+ Y2 ~! W/ A9 A    上诉人恒银中学上诉称，原审判决认定事实不清，处罚决定认定恒银中学管理混乱、教育教学质量低下的事实确实存在，但有其客观原因且不属情节严重。行政处罚吊销其办学许可证缺乏事实证据，作出处罚程序违法。请求撤销原审判决及行政处罚决定。

2 x# M" R; g  C# j9 R    被上诉人闸北区教育局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求维持原审判决及具体行政行为。
! w* `2 r! i  J/ {. K
    第三人恒集企业未到庭参加诉讼。

3 `, e  w1 a; p3 N. {% |    一审庭审中，恒银中学对闸北区教育局具有作出处罚决定的主体资格无异议。二审庭审中，本院对原审判决所确认的闸北区教育局作出处罚决定认定的事实、适用法律、执法程序进行了全面审查。
9 W3 F1 e8 a2 @3 e
    被上诉人闸北区教育局作出处罚决定认定上诉人恒银中学不具备《中华人民共和国教育法》第二十六条第(三)项、第(四)项规定的基本办学条件，即“有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；有必备的办学资金和稳定的经费来源”。作出吊销办学许可证行政处罚的依据是《社会力量办学条例》第五十五条“教育机构管理混乱、教育教学质量低下，造成恶劣影响的，由审批机关限期整顿，并可以给予警告；情节严重或者经整改仍达不到要求的，由审批机关责令停止招生、吊销办学许可证或者予以接管”。

7 [4 a; ?$ `% x    庭审中，被上诉人闸北区教育局向法庭提供认定恒银中学管理混乱的事实证据材料有：
6 w4 d# y6 _5 F3 c! `! h
' C5 s7 x' a$ ^0 }$ j/ {    1、认定拖欠教职员工工资。提供了恒银中学校长吴祖昌的二份证明材料，证明恒银中学开学一个月，3月份教师工资即告拖延，大部分行政人员工资未发，4月份教师与行政人员的工资均未兑现的事实。

    2、认定恒银中学没有建立并执行财务、会计制度和财产管理制度。提供了上海审计事务所1999年11月3日对恒银中学的审计报告，证明恒银中学会计核算不符要求，存在问题较多。闸北区教育局对恒银中学1998年7月－1999年9月会计资料审计调查意见，证明恒银中学会计资料不完整；工资单记载不准确、不完整；随意拆借教育资金的事实。同时提供了恒银中学工作人员余金宝、校长吴祖昌、原董事长桑青松的证明材料等事实证据，证明恒银中学的财务管理不符合规定。

- F( @6 p% n% I' z    3、认定恒银中学办学条件不符合标准，实验室装备不到位。被上诉人闸北区教育局提供了2000年4月3日“关于恒银中学办学条件的检查报告”，该报告由被检查人恒银中学校长吴祖昌签名并加盖公章，该报告证明恒银中学校舍改建工程尚未结束即安排学生入校就读；教室设计、体育活动用地不符合标准；专用教室配备不齐，各类教育教学器材均没有到位；变更校址未经教育局同意的事实。提供了学生座谈会纪要、家长及教师的情况反映等证据材料，证明教育教学环境差，学生没有上实验课等事实。

    以上证据材料经当庭质证，上诉人恒银中学对证据证明教育机构管理混乱的事实没有异议。但认为，学校拖欠教职员工工资是由于闸北区教育局未将学生的捐资助学款下拨。财务手续不健全，但已进行了整改。校舍不符合标准，装备不到位是事实，但这是由于恒集企业、闸北区教育局及案外人关于教学用地的协议未履行，造成新校舍无法建成。
. A; R- e$ c2 ?' j
    被上诉人闸北区教育局向法庭提供认定恒银中学教育教学质量低下的证据材料：
, l( A* U0 r% l) u2 p# c6 R  K
0 U4 v; c3 ?0 B6 G: L, B# C    1、恒银中学、教苑中学、全区民办中学01届质量分析。证明恒银中学与教苑中学生源情况相似，经过一年的教育教学，教苑中学高一学生D级由入校时的79.4%下降为34.9%，而恒银中学为87.4%，高于全区民办中学D级45.2%的标准。
8 J0 x+ b6 B* y, \
& W9 ^6 \3 d/ S    2、闸北区高一期末考试质量分析表。证明恒银中学语文、数学、外语三门总分的平均分为156分，其中数学平均分仅为28.87分。
$ S; p3 e! J5 M9 a$ G/ g
    以上证据材料经当庭质证，上诉人恒银中学对证据材料的真实性没有异议，但认为恒银中学的生源是全区最差的，一次考试的质量分析不能代表一个学校的质量水平。

; Z- @' f) U" A2 s! u9 X+ l    庭审中被上诉人闸北区教育局认为，恒银中学管理混乱，教育教学质量低下，上海东方电视台根据观众来信，在《东视广角》节目中对恒银中学存在的问题予以曝光，学生家长纷纷要求转学，造成恶劣社会影响，属于情节严重，故作出吊销办学许可证的行政处罚。
2 ?* y; ~) a& e$ b6 b! e
    上诉人认为，恒银中学的管理混乱、质量低下情况确实存在，但尚不构成情节严重，可根据《社会力量办学条例》第五十五条规定，限期整顿。

8 n; Q% R4 @9 a, }+ c: G3 x    本院认为，被上诉人闸北区教育局向法庭提供的认定恒银中学管理混乱、教育教学质量低下的证据材料，真实、合法，与本案事实有关联性，本院予以采信。上诉人恒银中学对闸北区教育局提供的证据材料的真实性及证明的事实无异议。根据《关于本市普通教育捐资助学财务管理的暂行规定》，教育捐资助学款应用于改善办学条件，上诉人恒银中学认为拖欠教职员工工资是由于学生的捐资助学款未下拨，其上诉理由缺乏法律依据，本院不予采信。学校应该为学生提供符合标准的教育教学环境，上诉人认为办学条件差是由于第三人恒集企业、被上诉人及案外人签订的教学用地协议未履行，该协议的内容不属于本案审查范围。恒银中学与教苑中学的生源情况相似，具有可比性，闸北区教育局将恒银中学与教苑中学作比较，对全区高一学生统考作出质量分析，以此认定恒银中学教育教学质量低下并无不当。恒银中学管理混乱，教育教学质量低下，通过新闻媒体的曝光，已造成严重社会影响。闸北区教育局在庭审中提供的证据材料，足以证明情节严重的事实。据此，闸北区教育局所作处罚决定认定恒银中学管理混乱，教育教学质量低下，属情节严重的事实清楚，证据充分。认定恒银中学不具备《中华人民共和国教育法》第二十六条第(三)项、第(四)项规定的基本办学条件，根据《社会力量办学条例》第五十五条作出吊销办学许可证的处罚，适用法律正确。

. M# T2 \3 K0 S3 k    庭审中，被上诉人闸北区教育局向法庭提供行政处罚听证告知书、听证通知书、恒银中学来信等证据材料。证明作出处罚决定前，向恒银中学告知了有关听证的权利，并通知了听证会的时间、地点，2000年5月19日恒银中学来信表示放弃听证。

: a* d' l$ _* Q( q  I  W    以上证据材料经当庭质证，上诉人恒银中学对闸北区教育局通知其听证及其书面表示放弃听证的事实无异议。但认为，闸北区教育局在作出处罚决定前鼓动学生转学，使许多学生未按规定办理转学手续即离开学校，造成学生严重流失，事实上已实施了处罚的内容，属程序违法。
4 \- s. k, M- Z! ?6 E
    本院认为，被上诉人闸北区教育局在作出行政处罚前，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，告知了上诉人听证的权利，上诉人放弃听证。审查学生转学手续是否合法，不属于闸北区教育局作出行政处罚的法定程序。上诉人恒银中学认为行政处罚程序违法，缺乏法律依据，本院不予采信。
7 z0 w. W) O4 w0 }
    综上，本院认为，被上诉人闸北区教育局认定恒银中学管理混乱，教育教学质量低下，情节严重的事实清楚，证据充分。作出吊销办学许可证的行政处罚，适用法律正确，程序合法。上诉人恒银中学要求撤销行政处罚决定的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。原审判决维持具体行政行为，属认定事实清楚，适用法律正确。据此，依据《中华人民共和国教育法》第二十六条第(三)项、第(四)项，《社会力量办学条例》第五十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项规定，判决如下：

( B4 n5 b: v: @( a" C7 [    驳回上诉，维持原判。

% w( ~) f% T1 }* V4 l% y6 a    上诉案件受理费人民币100元，由上诉人上海市民办恒银中学负担。
5 t( n  x8 ^" S+ H0 j
$ X( ?. s" a/ U! M" }! J    本判决为终审判决。

9 L* c& P% w4 M- E  
" ~( y$ S& K$ U5 q. B4 v
( a& C. k' M! j( x: Z审  判  长    张海棠

审  判  员    钱锡青

代理审判员    王朝晖

  
, F0 }8 ]* r9 Y( f$ @9 l
二○○○年十二月十四日
1 ^- O/ S& t: t
  
4 ~: `9 ~" P& Q! @
% \9 w+ l6 W6 i; c6 f0 x书  记  员    丁  勇

书  记  员    章晶燕

(撰写人：王朝晖)

1 u- Q" k. `% p4 u! v; O6 V