[行政裁判书]张锦生不服崇明县农业委员会等行政强制措施上诉案

张锦生不服崇明县农业委员会等行政强制措施上诉案
——上海市第二中级人民法院(2000-12-25)

                                张锦生不服崇明县农业委员会等行政强制措施上诉案
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7 o" `: f8 {8 \[日期] 2000-12-25
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4 ^# `; |! ]; R0 h7 a' y- M; p6 w[案号] (2000)沪二中行终字第210号
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7 a  H4 @$ Z8 Z/ v4 g% e% z[作者] 钱锡青
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[内容]
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上海市第二中级人民法院
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行 政 判 决 书

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(2000)沪二中行终字第210号

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    上诉人(原审原告)张锦生，男，1953年2月16日生，汉族，个体工商户，住上海市崇明县裕安镇裕东村8队。
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    委托代理人陈培良，上海市锦天城律师事务所律师。
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    委托代理人丁华，上海市锦天城律师事务所律师。
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2 c' Y+ v- u9 T8 N+ c    被上诉人(原审被告)崇明县农业委员会，住所地崇明县城桥镇东门路181号。
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4 L: [5 u4 d. m" T$ n) R  c    法定代表人顾圣群，崇明县农业委员会主任。
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    委托代理人成建忠，男，崇明县兽医卫生监督检验所工作人员。
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4 N: \  o. x! E    被上诉人(原审被告)崇明县商业委员会，住所地崇明县城桥镇新崇中路388号。

0 k8 o% C( K% d& v" Z    法定代表人王益华，崇明县商业委员会主任。
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) X1 M! x  F- j+ x8 G; [9 u    委托代理人沙永生，男，崇明县商业委员会工作人员。

( V3 O6 Q2 z0 S% b! ^1 L$ C0 \    委托代理人张曙华，男，崇明县商业委员会工作人员。

2 f* @5 i% @. ~( J    上诉人张锦生因暂扣动物产品一案，不服崇明县人民法院(2000)崇行初字第23号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2000年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人张锦生及其委托代理人陈培良、丁华，被上诉人崇明县农业委员会主任顾圣群的特别授权委托代理人成建忠，被上诉人崇明县商业委员会主任王益华的特别授权委托代理人沙永生、张曙华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
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    原审认定，张锦生从上海大场肉类联合加工厂(以下简称“大场肉联厂”)所购63只猪白片肉，缺乏有效检疫证明，崇明县农业委员会(以下简称“崇明县农委”)、崇明县商业委员会(以下简称“崇明县商委”)于2000年2月2日根据《崇明县人民政府关于暂时禁止岛外猪、牛、羊及其产品进入本岛的通告》(以下简称《通告》)第一项规定，对疑有疫病的88片(段)猪白片肉进行暂扣封存之行为，认定事实清楚，证据充分。县农委、商委适用崇明县政府的规范性文件《通告》与《中华人民共和国动物防疫法》(以下简称《动物防疫法》)并无抵触，故适用法律并无不当，执法程序亦符合规定，被诉行政行为合法。张锦生要求赔偿因暂扣行为对其造成的直接经济损失和其他相关经济损失人民币共计63,000元，难以支持。但暂扣于堡镇食品公司冷库的猪白片肉88片(段)应发还张锦生。遂根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第一款之规定作出判决，确认崇明县农委、商委作出的暂扣张锦生猪白片肉的行政行为合法；崇明县农委、商委暂扣的猪白片肉88片(段)发还张锦生。张锦生不服，上诉于本院。

    上诉人称：原审认定事实不清，适用法律不当。原审对被扣押猪白片肉的数量认定为88片(段)与事实不符，上诉人虽在封存通知书上签字，但并未认可被封存猪白片肉的数量。原审采信了被上诉人所提供的《通告》，但该规范性文件与《动物防疫法》相抵触，原审法院适用该规范性文件不当。根据《动物防疫法》规定，具有防疫监督权的部门应为农委下属的兽医行政管理部门，而非农委，原审判决理解法律规定有误。请求撤销原判。

  U& @( y* S9 D5 c8 d8 K( j; i    被上诉人辩称：上诉人从崇明岛外所购猪白片肉未经有效检疫，被上诉人在执法现场检验中发现该批猪白片肉质量差，怀疑染疫才作出暂扣留验处理。被上诉人所扣留猪白片肉数量系经上诉人签字认可，故行政行为认定事实清楚。县农委、商委虽未适用《动物防疫法》，仅适用崇明县政府《通告》，但两者并无矛盾，故行政行为适用法律正确。请求维持原判。
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6 ?. ~' M6 f0 `; ~( j* ~( C    本院依法对原审判决及被诉行政行为进行了审查。

    经审理查明：上诉人张锦生于2000年2月2日向大场肉联厂购买猪白片肉4372公斤，运至崇明县后，经被上诉人对市场查询，发现上诉人所持猪白片肉检疫证明不合规范，仅有大场肉联厂开具的《出县境动物产品检疫合格证明》及《动物产品检疫合格证明》，且均盖有“限市区内使用”章，无动物防疫监督机构所出具检疫证明；猪胴体上虽盖有验讫标志，但并非前述动物防疫监督机构所加盖。被上诉人遂于当日作出暂扣决定，并出具暂扣单，主要载明：根据《崇明县人民政府关于暂时禁止岛外猪、牛、羊及其产品进入本岛的通告》第一项规定，对上诉人从岛外引进的猪白片肉88片(段)给予扣留。上诉人在被上诉人崇明县商委于同日出具的封存通知书上签署姓名及日期。被上诉人崇明县农委下属兽医卫生监督检验所于2000年2月15日将被暂扣的猪白片肉送至县卫生防疫监督站检验，经检验无疫病，被上诉人遂于2000年4月29日通知上诉人领回被扣猪白片肉，但上诉人未予接受。
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) C0 r  l5 s( A" ]; o7 n8 t    被上诉人就其暂扣行为所认定事实，于一、二审庭审中提供以下证据：

2 ^3 G# g: W, O! m3 D$ D    1、上诉人2000年2月2日购进猪白片肉时所持《出县境动物产品检疫合格证明》及《动物产品检疫合格证明》，由大场肉联厂出具上述证明且加盖检疫章，并盖有“限市区内使用”章，其中42只鲜白条肉到达地点为“国泰”。用以证明上诉人所购猪白片肉仅限市区内使用，且缺乏有效检疫证明，被上诉人需对该猪白片肉予以暂扣检验的事实。

* Z7 N9 U" ^5 r  D8 S2 a# e7 W    2、崇明县商委于2000年2月2日开具的封存通知书，自当日起封存上诉人生猪产品88片(段)，上诉人在通知书上签名并署日期。用以证明暂扣封存猪白片肉为88片(段)系由上诉人签名认可的事实。
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    3、崇明县兽医卫生监督检验所填写之《采取检验样品送检凭据》，主要载明：被采样单位“张锦生”；拟送检单位“崇明县卫生防疫站”；采样时间“2000年2月3日11时”；样品名称“猪白片肉”；规格单位“片、断”；检验目的“有无特定疫病(溶血性链球菌、大肠杆菌)”。用以证明被上诉人对疑似染疫的猪白片肉扣留之后进行了采样并送检，操作程序合法的事实。

: M1 y2 v0 T% k    4、上海市崇明县卫生防疫站2000年2月28日所出具《检验报告书》。主要载明崇明县兽医卫生监督检验所送检的裕安镇张锦生所购猪白片肉，检验结果为未检出溶血性链球菌和肠出血性大肠杆菌。
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& H, p. M# {* ]7 \5 J% c    5、崇明县裕安镇人民政府工作人员汤金飞的书面证明一份，主要内容系说明被上诉人曾于2000年4月29日当面通知上诉人取回被暂扣猪白片肉88片(段)，但上诉人拒绝领回。

    经庭审质证，上诉人认为其所持两份检疫证明应属有效证明，且上诉人购买猪白片肉进入崇明县后，已在裕安镇兽医站进行补检，应为合法。被上诉人认定暂扣猪白片肉数量为88片(段)有误，上诉人购入猪白片肉126片，共4,372公斤，而被扣数量应为4,197.4公斤；上诉人认为被上诉人以片、段为计量单位计算被扣猪白片肉数量缺乏依据。上诉人认为其在封存通知书上的签名只能证明收到该通知，不能证明系对被扣猪白片肉数量的认可。对被上诉人曾于2000年4月底通知上诉人领回被扣猪白片肉的事实无异议，但认为此事并未妥善解决，故上诉人未领回被扣猪白片肉。

7 j3 z; w' ~$ I4 Y    上诉人已于一审庭审中提供以下证据：
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* N3 k( X& \6 ~  V* O  R( n    1、上诉人2000年1月2日购买猪肉收费通知单、收费收据及大场肉类批发市场对上述收据真实性的证明。用以证明上诉人从大场购得猪肉数量为4,372公斤，而非以片、段计算的事实。
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' f4 u2 K2 s. m6 O0 G* J. H    2、上诉人自拟《猪肉收购一览表》、单据，以及秦家希等10余人分别所作书面陈述，主要内容为上诉人将所购猪白片肉分给10余人，以及10余人关于被上诉人至该10余人处追回猪白片肉予以暂扣的陈述。用以证明被扣猪白片肉数量共计4,197.4公斤的事实。

    经庭审质证，被上诉人对收费收据无异议，但认为该证据只能证明上诉人购入猪肉数量，不能证明被扣猪肉数量；被上诉人认为上述10余人与上诉人有利害关系，其陈述不具有真实性。
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    被上诉人就其暂扣行为的法律适用，于一、二审庭审中主要出示以下法律规范依据：
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    1、《动物防疫法》第六条第二、第三款，即“县级以上地方人民政府畜牧兽医行政管理部门主管本行政区域内的动物防疫工作”；“县级以上地方人民政府所属的防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督”。用以证明被上诉人崇明县农委具有执法主体资格。
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4 P: |$ d8 {$ y" Y6 i- Y    2、《动物防疫法》第三十八条：“经检验合格的动物、动物产品，由动物防疫监督机构出具检疫证明，动物产品同时加盖或者加封动物防疫监督机构使用的验讫标志。”用以证明动物产品必须由专门动物防疫监督机构出具检疫证明，并加盖或加封验讫标志方为有效。
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6 u3 Z* I; Q# y    3、《动物防疫法》第四十一条第二款：“动物防疫监督机构在执行监测、监督任务时，可以对动物、动物产品采样、留验、抽检，对没有检疫证明的动物、动物产品进行补检或重检，对染疫或者疑似染疫的动物和染疫的动物产品进行隔离、封存和处理。”用以证明被上诉人可根据上述规定，对上诉人所购无合法有效检疫证明的猪白片肉进行补检或重检而采取暂扣封存措施。
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    4、《崇明县人民政府暂时禁止岛外猪、牛、羊及其产品进入本岛的通告》第一项：“禁止任何单位和个人以任何形式将岛外猪、牛、羊及其产品运入或带入本岛。一经发现装有猪、牛、羊及其产品的车辆、船只进入本岛，应立即扣留，并按有关规定予以处罚。”用以证明被上诉人为防止崇明岛外疫病流入崇明岛而采取暂扣措施与《动物防疫法》第四十一条第二款并无相悖。
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8 ^& w# D8 F' z& p, P1 O, ?    5、上海市兽医卫生监督管理所沪动卫监(99)第44号《关于加强肉类市场规范索证的通知》和沪动卫监(98)第45号《关于加强证照管理的通知》。用以证明上诉人所购猪白片肉不符合证照管理的有关规定，应作无证处理。
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    经庭审质证，上诉人认为被上诉人崇明县农委、商委不具有执法主体资格，执法主体应为崇明县兽医站，而非被上诉人。《动物防疫法》中并无对疑似染疫的动物产品可进行暂扣及封存的规定。被上诉人所依据《通告》与《动物防疫法》相悖。

1 \! P0 X- C. y  A  \    本院认为：被上诉人崇明县农委是其辖区畜牧兽医行政管理部门，有权依法作出与动物防疫有关的行政行为，故其有权对未经合法检疫的动物及动物产品依法实施行政行为，其具有暂扣上诉人所购猪白片肉的执法主体资格。上诉人认为崇明县农委不具有行政执法主体资格，缺乏依据。被上诉人崇明县商委对上诉人作出暂扣封存猪白片肉的行为缺乏职权依据，故不具备执法主体资格。
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9 k9 W  y9 Y7 V9 O    被上诉人认定上诉人所购猪白片肉缺乏有效检疫证明之事实成立。依照《动物防疫法》第三十八条之规定，动物防疫监督机构应为有权出具检疫证明机构，并有权对动物产品加盖或加封验讫标志。出具证照机构必须为依法享有出证职权者。大场肉联厂所出具证明并非动物防疫监督机构之检疫证明，且所载明到达地点亦非崇明县。上诉人仅凭大场肉联厂出具的检疫合格证明及裕安镇兽医所补盖于猪胴体的验讫证章，不能证明其所购猪白片肉具有合法有效的检疫证明。故上诉人认为其具有合法有效检疫证明缺乏事实证据和法律依据。
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    被上诉人认定暂扣封存猪白片肉数量为88片(段)并无不当，因上诉人已在封存通知书上签字，且当时并未提出异议；其所提供有关收据及收款通知单等证据只能证明其所购猪肉数量，不能直接证明被扣猪肉数量和重量，上诉人亦于原审庭审中表明其所购猪白片肉数量为126片(段)，故以片(段)计算被扣猪白片肉数量亦无不当；上诉人所提供其自拟表格及单据，不具有形式规范性，缺乏证明力；且10余份书面陈述中陈述人的姓名与上诉人自拟表格、单据未能完全相符，其陈述内容亦不能与被上诉人所提供封存通知单上上诉人张锦生的签名认可等事实相对抗，故上诉人认为被上诉人暂扣的猪白片肉数量为4,197.4公斤证据不足，本院难以采信。
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    被上诉人作出暂扣行为所适用崇明县政府的《通告》系规范性文件，但与《动物防疫法》并无抵触。被上诉人对无合法有效检疫证明的动物产品采取暂扣措施并予以补检，符合《动物防疫法》第一条所规定预防、禁止和扑灭动物疫病，保护人体健康之法律精神，上诉人认为《通知》与《动物防疫法》内容相悖，缺乏依据。
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    综上，被上诉人崇明县农委为防止疫病流传，对上诉人所购无合法有效检疫证明的猪白片肉实施暂扣行为，符合当地政策及当时客观情形，且认定事实、适用法律及执法程序并无不当。上诉人请求确认被上诉人崇明县农委暂扣上诉人猪白片肉行为违法，本院难以支持；故上诉人要求被上诉人赔偿因暂扣行为引起的经济损失及精神损失等共计人民币63,000元，本院亦不予支持。上诉人所购猪白片肉经被上诉人崇明县农委暂扣并送有关部门检验，其检验结果为未发现疫病，故应予返还，被上诉人亦于2000年4月29日通知上诉人将被扣猪白片肉领回。但原审判令被上诉人返还上诉人被扣猪白片肉不属本案行政赔偿审理范围，上诉人可在通知其后即可领回被暂扣检疫的猪白片肉。原审未对上诉人行政赔偿请求作出判决，属审判程序违法。二审审理中，上诉人要求行政赔偿，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条之规定。被上诉人崇明县商委不具有对动物产品进行暂扣的执法主体资格，故原审判决确认其所作暂扣行为合法，认定事实不清。据此，依照《中华人民共和国动物防疫法》第一条、第六条第二款、第三款、第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款、第七十一条第二款之规定，判决如下：

    一、撤销崇明县人民法院(2000)崇行初字第23号行政判决；
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) p3 f. G" I6 O3 r1 y    二、被上诉人崇明县农业委员会2000年2月2日对上诉人张锦生所作暂扣猪白片肉的行政行为合法，被上诉人崇明县商业委员会无执法主体资格；
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. U9 h9 P; i# [3 x. l- S5 \+ ?6 `  I    三、驳回上诉人张锦生的行政赔偿诉讼请求。
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8 b+ u, I$ L" C6 }7 c* m    上诉案件受理费人民币100元，由上诉人张锦生负担(已付)。

    本判决为终审判决。
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审  判  长    钱锡青

/ x! h) r: u( r/ G+ k" Q( y( }5 C代理审判员    王朝晖
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代理审判员    侯丹华
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- t* N- E* p5 [) M; X/ J" |二○○○年十二月二十五日
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$ v$ v' Y4 E4 s1 r+ V8 l: b! ]书  记  员    姚倩芸
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书  记  员    章晶燕
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(撰写人：钱锡青)



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