[行政裁判书]黄建华等7名村民选举委员会成员诉龙川县人民政府等组织的村民委员会换届选举行政纠纷一案

十字路口 · 发表于 2010-4-3 11:03:37

黄建华等7名村民选举委员会成员诉龙川县人民政府等组织的村民委员会换届选举行政纠纷一案
——广东省高级人民法院(2003-4-2)

                              黄建华等7名村民选举委员会成员诉龙川县人民政府等组织的村民委员会换届选举行政纠纷一案

广东省高级人民法院

行政判决书

（2002）粤高法行终字第31号

上诉人（原审原告）：黄建华，男，40岁,汉族，农民，原附城镇水贝村村民选举委员会成员，住龙川县附城镇水贝村。
上诉人（原审原告）：黄巧平，男，45岁，汉族，个体户，原附城镇水贝村村民选举委员会成员，住址同上。
上诉人（原审原告）：黄居运，男，51岁，汉族，个体户，原附城镇水贝村村民选举委员会成员，住址同上。
上诉人（原审原告）：黄志杰，男，51岁，汉族，个体户，原附城镇水贝村村民选举委员会成员，住址同上。
上诉人（原审原告）：黄志强，男，40岁，汉族，个体户，原附城镇水贝村村民选举委员会成员，住址同上。
上诉人（原审原告）：黄居悦，男，66岁，汉族，个体户，原附城镇水贝村村民选举委员会成员，住址同上。
上诉人（原审原告）：骆长?，女，40岁，汉族，个体户，原附城镇水贝村村民选举委员会成员，住址同上。
诉讼代表人：黄建华。
以上上诉人委托代理人：林德胜，广东汇明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：龙川县人民政府。
法定代表人：丘钦城，县长。
委托代理人：陈元青，龙川县法制局干部。
被上诉人（原审被告）：龙川县民政局。
法定代表人：李平枢，局长。
委托代理人：殷云仿，龙川县民政局干部。
被上诉人（原审被告）：龙川县附城镇人民政府。
法定代表人：黄细友，镇长。
委托代理人：陈元青，龙川县法制局干部。
委托代理人：魏文华，附城镇人民政府干部。

原审原告黄建华等7名原水贝村村民选举委员会成员诉龙川县人民政府、龙川县民政局、龙川县附城镇人民政府组织的2000年水贝村村民委员会换届选举行政纠纷一案，已由河源市中级人民法院于2001年12月27日作出（2001）河中法行初字第8号行政判决。原审原告黄建华等7名原水贝村村民选举委员会成员不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现己审理终结。

原审法院认定的事实：1999年3月下旬，龙川县人民政府根据广东省委、人民政府《关于理顺我省农村基层体制的通知》[粤发(1998)14号]和《广东省全面铺开理顺农村基层管理体制工作的意见》[粤理办（1999）3号]的精神和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十二条的规定，在全县组织实施了撤区（管理区）设村的村民委员会选举工作，龙川县绝大多数的管理区在1999年12月前已完成了撤区设村的村委会选举任务。但龙川县附城镇水贝管理区因推选村民选举委员会成员和村委会候选人产生的问题，存在较大的分歧，拖延了选举时间，未能按龙川县人民政府部署的时间进行，直到1999年8月18日经水贝村全村村民选举产生了原告黄建华等7人组成的村民选举委员会。1999年11月27日，预选产生了正式的村委会候选人。1999年12月12日，由水贝村村民选举委员会主持，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《广东省村民委员会选举办法》（下称“一法两办法"）的规定，召开了选举大会进行了选举。由于村委会候选人中无一人得票超过半数以上，没有一人当选，无法组建成立新的村民委员会。在这种情况下，根据《广东省村民委员会选举办法》第二十六条第二款的规定，当选人数不足三人，不能组成新一届村民委员会的，应当在十日之内就不足的名额另行选举。但以原告黄建华为领导的村民选举委员会认为村委员候选人中有人有贿选、仿制选票等操纵选举的行为，不断向本案的三被告及省市有关部门投诉，在投诉未果的情况下，在法律法规规定的十日之内不主持另行选举工作和不举行选举。龙川县人民政府理顺办根据粤理指(1999〉6号《关于做好完成村委会选举后几项重要工作的通知》精神，争取在1999年底前全部完成村委会选举工作任务，就水贝村的选举问题，于2000年1月5日向广东省理顺办和河源市理顺办作了书面请示。省、市理顺办批示要求水贝村应在2000年1月15日前进行另行选举，若村民选举委员会不按规定的时间主持选举，可由镇理顺办组织原选举工作人员进行选举。2000年1月15日龙川县理顺办向附城镇理顺办水贝管理区党支部、水贝村民选举委员会发出了《关于组织选举水贝村村民委员会的通知》，内容为：根据省理顺办1月5日的批示,附城镇水贝村民选举委员会应在2000年1月15日前组织该村另行选举。现期限已过，经省、市、县理顺办领导多次做思想工作,该村选举委员会仍不愿主持选举工作，经研究确定，1月18日由镇理顺办和管理区党支部按1月5日理顺办《关于附城镇水贝村委员会选举工作的请示》的批示负责组织选举工作。2000年1月18日，水贝村民委员会的另行选举工作由附城镇理顺办、水贝管理区党支部主持，举行了另行选举工作，村民的选民证所盖印章是县理顺办和水贝管理区党支部的印章，确认和公布选举结果的是附城镇理顺办、水贝党支部和水贝村选举委员会。这样，选举产生了新一届水贝村民委员会，该委员会依法行使职权至今将近二年。选举结束后，原选举委员会成员黄建华等7人认为本案三被告超越职权，用行政手段非法干涉和主持村委会的选举,侵犯了原水贝村选举委员会依法行使自治权利，向本案被告及省市有关部门不断投诉，要求确认三被告主持的选举不合法。被告龙川县民政局口头答复原告认为该选举是合法有效的。广东省民政厅粤民函（2000)51号认定该选举合法有效。2001年1月12日，原告以原选举委员会及其成员的名义向本院提起行政诉讼，要求确认被告的行为违法。确认水贝村选举结果无效，并重新举行选举。在此之前，原告曾以水贝村选举委员会的名义向龙川县法院起诉，被龙川县法院裁定和本院终审裁定主体不适格驳回起诉。

原审法院认为,《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条规定:“村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者村民小组推选产生"。广东省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第八条规定：“村民委员会任期届满应及时换届选举。换届选举工作由经村民会议或者各村民小组推选的村民委员会主持，并接受县和乡级人民政府指导。”第二十二条规定：“《中华人民共和国村民委员会组织法》和本实施办法由各级人民政府组织实施。民政部门负责日常工作"。根据上述法律法规的规定，村民选举委员会主持村委会的选举工作，各级人民政府组织及实施有关法律法规，制订规划，对村委会选举工作进行指导，民政部门负责选举的日常工作。另根据《广东省村民委员会选举办法》第六条和第二十七条的规定，村民选举委员会还履行登记选民、组织投票、确认选举有效及公布选举结果等职责。广东省理顺办规定无效选举的认定是各级民政部门，民政部门是负责农村基层政权和群众自治组织建设的政府职能部门，是负责村民委同会选举的行政执行机关。综上，本案三被告及村民选举委员会的职责法律法规是明确规定的，在水贝村委会2000年1月18日另行选举前，均能依法履行法定职责，进行了第一次选举。由于原告黄建华等7名原选举委员会成员，没有依照法律法规规定的期限内主持另行选举工作，虽经有关部门和领导多次批评，仍以候选人中有人贿选、操纵选举的理由、故意拖延另行选举。为此，龙川县理顺办向省、市理顺办请示，并按省、市理顺办的批示，于2000年1月18日由附城镇理顺办、水贝管理区党支部主持进行的另行选举并不违反法律法规的规定。本院受理本案后，就水贝村委会选举问题，向河源市人大常委会就法律法规适用问题进行请示，河源市人大常委会为此向广东省人大常委会请示。省人大选举工作委员会2001年9月13日答复认为，由于水贝村选举委员会不依法举行另行选举，水贝村的选举在省、市、县三级理顺办的现场监督下,由镇理顺办、村党支部共同主持村委会的另行选举，与相关法律法规不相违背。因此，原告起诉本案三被告超越职权，用行政手段非法干涉和主持村委会选举，侵犯了原水贝村选举委员会依法行使自治权利的证据不足，理由不充分，要求本院确认被告行为违法和选举结果无效，并重新举行选举赔偿原告经济损失等没有法律依据，本院不予支持。本案三被告依法行使职权履行法定职责，并没有侵犯原告的合法权益，其要求驳回原告的诉讼请求的理由充分，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项的规定, 判决驳回原告的诉讼请求。本案诉讼费350元由原告负担。

上诉人黄建华等7人不服原审判决上诉称，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定：“村民委员会选举由村民选举委员会主持”。被上诉人在七位上诉人无一人在场情况下，强行组织选举水贝村村民委员会，当日又无经水贝村村民选举委员会确认选举，冒用水贝村村民选举委员会名义发布选举结果公告，致使水贝村村委会非法产生。三被上诉人的行为已构成行政侵权，原审法院判决予以维持是错误的，应以撤销。

被上诉人龙川县人民政府答辩称，一、龙川县理顺办《关于组织选举水贝村民委员会的通知》是合法的。1、水贝村选举委员会从1999年8月18日成立起，宣传发动、选民登记、候选人产生、选举工作人员推选，直至1999年12月12日选举日的投票选举，整个选举程序的所有工作都是由村选举委员会主持下进行的，并未受到任何单位或组织的干扰。2、村选举委员会成员拒绝主持另行选举的行为违法。村选举委员会在1999年12月12日选举日未能选出村委会成员，此后，又拒绝主持另行选举，未能在10日内举行另行选举，严重违反省理顺办（1999）第3号、第6号文件的规定精神。3、龙川县理顺办《关于组织选举水贝村民委员会的通知》是合法的、正确的。由于水贝村选举委员会成员无正当理由拒绝主持另行选举，在此情况下，选举工作应如何进行，法律无具体的规定。为此，县理顺办向省、市理顺办请示，并按省、市理顺办的批示作出《关于组织选举水贝村民委员会的通知》，该通知与相关法律法规不相违背。二、水贝村委会是依法产生的。在1999年12月12日选举时，候选人中无一人当选，根据《广东省村民委员会选举办法》第二十六条的规定，应在10日内进行另行选举，但村选举委员会成员无正当理由拒绝另行举行。在县、镇理顺办责令改正无效的情况下，县理顺办决定水贝村的另行选举于2000年1月18日举行。在省、市、县三级理顺办的现场监督下，水贝村由附城镇理顺办、村党支部、村选举委员会共同主持村委员会另行选举。根据《广东省村民委员会选举办法》第二十五条的规定，另行选举候选人以得票多的当选，这次选举是合法有效的。对此，省民政厅粤民函（2000）51号复函也给予肯定。综上所述，黄建华等7人以县理顺办的行为违法，干涉水贝村委员会选举为由提起行政诉讼，原审判决驳回诉讼请求是正确的，请二审法院予以维持。

被上诉人龙川县民政局答辩称，一、2000年1月18日水贝村民委员会的选举是合法的、有效的。第一，这次直接选举是差额选举，无记名投票；第二，选民总数1057人，共发出选票697张，符合法定人数；第三，正式候选人是直接选举产生的；第四，整个选举过程都严格依法进行；第五，当选票数计算方法和当选人得票数都是准确的。根据《广东省村民委员会选举办法》第二十四第、第二十五条规定“全体选民的过半数参加投票，选举有效，候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选”。因此，这次选举是合法的、有效的。二、龙川县民政局没有剥夺上诉人的法律赋予的权利。上诉人在诉讼理由中提到有人贿选。县委、县政府派出由县组织部、县人大、县理顺办、镇理顺办各一人组成联合调查组，调查结果贿选查无实据。上诉人借故拖延水贝村民委员会的选举，违背省、市理顺办对龙川县理顺办《关于附城镇水贝村民委员会选举工作的请示》批示“要求水贝村民委员会在2000年1月15日前进行选举”精神。

被上诉人龙川县附城镇人民政府答辩称，上诉人无故拖延另行选举的时间，并拒绝组织另行选举。经责令不肯改正的情况下，为确保水贝村村民委员会依法产生，附城镇理顺办和水贝管理区党支部根据省理顺办的批示，于2000年1月18日主持了选举大会，选举的各项具体工作都是由原选举委员会的工作人员具体负责，整个选举程序符合《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的规定。

各方当事人对原审法院认定的事实没有异议，本院予以确认。

本院认为，上诉人黄建华、黄巧平、黄居运、黄志杰、黄志强、黄居悦、骆长?以龙川县人民政府、龙川县附城镇人民政府于2000年1月18日主持选举水贝村委员会的行为违法，龙川县民政局对此不作出无效选举的认定为由提起行政诉讼。其性质是村民选举委员会成员的政治权利是否被受到侵犯，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定的人民法院行政诉讼的受案范围，本案被诉的行政行为未被排除于受案范围之外，原审法院予以受理是正确的。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”选举村民委员会，依法应由村民选举委员会主持。上诉人黄建华、黄巧平、黄居运、黄志杰、黄志强、黄居悦、骆长?是在1999年8月18日由水贝村村民会议选举产生的水贝村村民选举委员会成员。水贝村村民选举委员会成立后，从宣传发动、选民登记、候选人产生、选举工作人员推选等整个选举工作都在上诉人黄建华等七人组成的原村民选举委员会主持下进行，并未受到任何单位或组织干扰。1999年12月12日选举日的投票选举结果，水贝村委会候选人中无一人得票超过半数以上，没有一人当选，无法组建成立新一届村民委员会。根据1999年1月1日起施行的《广东省村民委员会选举办法》第二十六条第二款规定：“当选人数不足三人，不能组成新一届村民委员会的，应当在十日内对不足的名额另行选举”。但上诉人黄建华等七人组成的原村民选举委员会认为村民委员会成员候选人中有人存在贿选、仿制选票等操纵选举的行为，不断向被上诉人龙川县人民政府、龙川县民政局、龙川县附城镇人民政府及省、市有关部门投诉，在法律法规规定的十日内不主持另行选举。县委、县政府针对上诉人的投诉已经组成联合调查组，调查结果认为贿选查无实据。上诉人不依法如期主持水贝村民委员会换届选举工作，违反法律法规赋予的权利和义务，应当承担相应的法律责任。由于村民选举委员会无正当理由拒绝主持另行选举，选举工作应如何进行，国家法律没有具体规定。但1999年1月1日起施行的《广东省村民委员会选举办法》第三十四条规定：“有下列行为之一的，由上一级人民政府责令改正，并对直接责任人给予纪律处分：（四）无正当理由拖延村民委员会换届选举”。又根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第八条规定：“换届选举工作由经村民会议或者各村民小组推选的村民选举委员会主持，并接受县和乡级人民政府指导。”第二十二条规定：“《中华人民共和国村民委员会组织法》和本实施办法由各级人民政府组织实施。各级人民政府应当根据当地实际情况，制订规划，全面开展村民自治活动"。根据上述法律法规，对上诉人黄建华等七人原村民选举委员会成员无正当理由拖延村民委员会换届选举的行为，应接受龙川县人民政府和附城镇人民政府的指导及责令改正。因此，龙川县人民政府下属龙川县理顺农村基层管理体制工作领导小组2000年1月3日书面向省、市理顺办请示，省理顺办于1月5日批复：“要求水贝村选举委在2000年1月15日前进行选举；如选举委不按规定的时间主持选举，不履行职责，则由镇理顺办负责组织村民代表产生出来的选举工作人员进行选举”。2000年1月15日期限前，上诉人黄建华等七人组成的原村民选举委员会仍然不主持水贝村委会的选举工作。龙川县理顺农村基层管理体制工作领导小组根据当地实际情况，予以责令改正，作出《关于组织选举水贝村民委员会的通知》，确定2000年1月18日由附城镇理顺办和水贝村管理区党支部负责组织选举，按照1999年1月1日起施行的《广东省村民委员会选举办法》的程序选举产生水贝村民委员会，并以附城镇理顺办、水贝村管理区党支部和水贝村村民选举委员会名义公告选举结果。广东省人大常委会选举联络人事任免工作委员会给河源市人大常委会选举委的《关于龙川县水贝村村民委员会选举工作中遇到的法律问题的答复》认为：“经与省人大法委、省民政厅研究，认为水贝村的村民选举问题，由于原《广东省村民委员会选举办法》未作规定，应作为特殊的个案处理。该村在省、市、县三级理顺办的现场监督下，由镇理顺办、村党支部和村民选举委员会共同主持村委会的另行选举，与相关法律法规不相违背。”因此，龙川县人民政府、附城镇人民政府组织的选举水贝村民委员会的行政行为，没有侵犯黄建华等七上诉人的政治权利，与当时的法律法规不相违背，本院应予支持。

根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十二条规定，村委员会换届选举，民政部门负责日常工作。广东省理顺农村基层管理体制工作指导小组办公室制定的《村民委员会选举》规定，民政部门是负责农村基层政权和群众性自治组织建的政府职能部门，是负责村委会选举的行政执行机关，对村委会选举结果的法律认定工作由县（市、区）民政局负责。上诉人认为在2000年1月18日水贝村委会选举没有村民选举委员会参加，被上诉人龙川县民政局应认定选举无效。按照《村民委员会选举》规定：“认定整体选举是否合法有效，应从下面五个方面进行衡量：1、是否体现直接、差额、无记名原则；2、选民数和投票数是否准确；3、正式候选人是否依法产生；4、投票选举是否依照法定程序进行；5、当选票数计算方法是否正确，当选人得票数否准确”。经审查，水贝村委会这次直接选举是差额选举，采用无记名投票；选民总数1057人，共发出选票697张，符合法定人数；正式候选人系直接选举产生；选举全过程严格依法进行；当选票数计算方法和当选人得票数准确，符合《广东省村民委员会选举办法》第二十四条：“全体选民的过半数参加投票，选举有效。”和第二十五条：“村民委员会成员候选人或者其他选民获得参加投票的村民的过半数赞成票，始得当选。”的规定。广东省民政厅粤民函[2000]51号《关于龙川县水贝村村民投诉反映问题的复函》业已认定确这次选举合法有效。因此，被上诉人龙川县民政局作出《关于附城镇水贝村民选举委员会反映该村民委员会选举工作中的几个问题的答复》，认定这次选举有效，符合法律规定，本院应予支持。上诉人认为龙川县民政局对选举结果不予认定无效的行为违法，于法无据，本院不予采纳。上诉人请求被上诉人赔偿经济损失，没有事实和法律依据，不予支持。

综上所述，龙川县人民政府等三被上诉人依法履行法定职责，并没有侵犯上诉人的合法权益，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的，应当予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件诉讼费350元，由上诉人黄建华、黄巧平、黄居运、黄志杰、黄志强、黄居悦、骆长?负担。

本判决为终审判决。

                                                            审  判  长  于跃江
                                                            代理审判员  尹宁
                                                            代理审判员  杨雪清

                                                            二OO三年四月二日

本件与原件核对无异

                                                            书  记  员  刘德敏
                                                                        张蕾蕾

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