[行政裁判书]李杏垣诉佛山市南海区国土资源局暂缓核发土地使用证一案

feizi · 发表于 2010-4-5 21:28:23

李杏垣诉佛山市南海区国土资源局暂缓核发土地使用证一案
——广东省佛山市中级人民法院(2003-5-20)

                              李杏垣诉佛山市南海区国土资源局暂缓核发土地使用证一案

广东省佛山市中级人民法院

行政判决书

（2003）佛中法行终字第22号

上诉人（原审原告）：李杏垣，女，汉族，1952年5月16日出生，住佛山市南海区黄岐镇黄岐村民委员会红星村。

委托代理人：陈维意，女，汉族，1977年3月10日出生，住佛山市南海区黄岐镇黄岐村民委员会红星村。

被上诉人（原审被告）：佛山市南海区国土资源局。地址：佛山市南海区桂城南兴北路2号。

法定代表人：吴祖炎，局长。

委托代理人：孔伟斌，佛山市南海区国土资源局干部。

委托代理人：邓联斌，佛山市南海区国土资源局干部。

上诉人李杏垣因诉佛山市南海区国土资源局暂缓核发土地使用证一案，不服佛山市南海区人民法院于2002年12月11日作出（2002）南行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审查明的事实：上诉人李杏垣申请被上诉人佛山市南海区国土资源局核发土地使用证的宅基地，座落在佛山市南海区黄岐村红星路14巷4号，1995年黄岐村民委员会和黄岐镇政府批准上诉人在该宅基地上建房屋，当时黄岐镇政府批准上诉人的用地面积是100平方米。1997年上诉人的房屋建成，其房屋的用地面积是107.43平方米。当上诉人向被上诉人申请核发该房屋的土地使用证时，上诉人的相邻人对其的土地使用权红线提出异议，没有在上诉人的土地登记申请、调查、审批表上的指界人处签名。为此，2002年5月14日，被上诉人向上诉人作出了暂缓发证通知。上诉人不服，向佛山市国土资源局提出行政复议申请，佛山市国土资源局以佛土复决字[2002]7号行政复议决定，维持被上诉人的具体行政行为。上诉人仍不服，向法院提起行政诉讼，请求法院依法1、撤销被上诉人于2002年5月14日作出的《对座落于黄岐村红星路14巷4号宗地土地使用权暂缓发证的通知》；2、判令被上诉人依法给上诉人发放黄岐村红星路14巷4号宗地的土地使用权证；3、对造成本案的相关责任人依法移交有权追究法律责任的单位追究他们的法律责任；4、判令被告承担本案的诉讼费。

原审认为：根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第六条第一款的规定“土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责实施”，被上诉人是我区土地行政主管部门，依法负有对我区行政辖区内的土地登记发证工作，被上诉人作为执法主体合法。因上诉人的黄岐村红星路14巷4号土地使用权的红线与相邻人存在权属争议，且尚未解决，被上诉人向上诉人作出暂缓发证通知，符合国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第六十七条：“有下列情形之一的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定：（一）土地权属争议尚未解决的；……”的规定，故上诉人认为被上诉人对其作出的暂缓发证通知是颠倒是非，没有法律依据，理据不充分，本院不予采纳。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回上诉人李杏垣的诉讼请求，案件诉讼费100元由上诉人负担。

上诉人李杏垣不服原审判决，提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。原判认定当上诉人向被上诉人申请核发该房屋的土地使用权证时，上诉人的相邻人对其的土地使用权红线提出异议，没有在上诉人的《土地登记申请、调查、审批表》上的指界人处签名，并据此认为上诉人的黄岐村红星路14巷4号土地使用权的红线与相邻人有权属争议，且尚未解决，是没有事实根据的，更没有证据表明这一点，一审法院如此认定并据此作出维持被上诉人行政决定的判决是错误的。理由是：1、2002年5月14日，被上诉人以“审批用地面积与实际用地面积不一致、其中四邻之一李波对上诉人的土地使用权红线有异议”两点为由决定为上诉人暂缓发证，其中所依据的一个理由“审批用地面积与实际用地面积不一致”未被一审法院认可，亦即被法院所否定，这无疑是正确的。但法院所支持的另一理由“其中四邻之一李波对上诉人的土地使用权红线有异议”也应该是不成立的。首先，所谓的李波早已于7年前的1996年去世，一个早已死去多年的、现实中并不存在的人是不可能对上诉人的土地使用权提出异议的；其次，被上诉人并未提交任何能够证明上诉人与相邻人有土地权属纠纷的证据。原审法院仅以被上诉人所提交的没有四邻签名的《土地登记申请、调查、审批表》来推断存在相邻权属纠纷是不客观的、完全是主观臆断。这个表丝毫不能证明被上诉人暂缓发证的理由，反而恰恰可以证明被上诉人没有履行其核发土地证职责的行政不作为行为的存在。2、被上诉人于2002年9月24日向原审法院提交的证据清单中没有任何关于上诉人与相邻人存在权属纠纷的证据，根据已于2002年10月1日生效的行政诉讼证据规则（2002法释第21号），完全可以确认被上诉人所作出的暂缓发证决定没有事实依据、应予撤销。3、原审判决书中的被上诉人辩称可以按照实际使用面积107.4平方米核发土地证给上诉人，表明被上诉人承认其完全是可以给上诉人核发土地使用证的。而保存于被上诉人处的于2002年8月28日绘制、系列号为1906000675、权属人为上诉人李杏垣的宗地平面图业已清楚地表明上诉人的土地使用面积是114.60平方米，这显然与原审判决认定上诉人房屋用地面积107.43平方米相矛盾，而且恰恰能够证明被上诉人已经完全具备为上诉人发放土地使用证的全部要件（其承认可以核发土地证，又已认定上诉人土地使用面积是114.60平方米且此认定与宅基地批准文件相符、上诉人也认可此面积数），这就清楚地表明被上诉人暂缓发证的决定无非是其拒绝为上诉人核发土地证这一行政不作为行为的延续。二、被上诉人决定暂缓发证的行政行为程序违法。按照行政程序规定，行政机关在作出具体行政行为之前，首先应该先调查清楚事实，在本案中上诉人与上诉人的四邻均未向被上诉人提出过权属纠纷问题，而被上诉人更是从未做过土地权属纠纷的调查工作，却在其行政决定中以上诉人有权属纠纷为由暂缓发证，这是明显的程序违法。程序违法的行政行为应予依法撤销。三、被上诉人的暂缓发证决定只不过是其长达八年不予核发土地使用证这一行政不作为行为的借口而已。早在1995年，上诉人就经合法审批程序获得了宅基地并建造了房屋使用至今，即便按被上诉人所辩称的“有权属纠纷”的话，那么在长达八年的时间里被上诉人也应早就解决了，而且按照《广东省土地权属纠纷处理条例》的规定也应在六个月内解决纠纷。四、按照2002年9月24日被上诉人所提交的证据《广东省乡村建设用地规划申请书》中的建设位置规划红线图所示上诉人的宅基地与东邻李波宅基地之间有0.6米冷巷，这也是与历史相符的。广东省国土厅关于发布《广东省城镇地籍调查测量实施细则》文件（粤国土地籍字[1999]61号）第4.4.5实地界址认定条款“（1）本宗地与邻宗地界址间距小于0.5m的，必须由双方指界人指界认定，并在界址调查表上签名认可。……（3）宗地界址线临街、临巷、或宗地与宗地界限间距大于0.5m的，可只由本宗地指界人指界，并签章认可。（4）土地使用者已有建设用地审批文件，用地红线图上界线与实际界线吻合的，由本宗地指界人指界、签章认可，可不再经临宗地指界认可。……”此条款明确规定宗地界址临巷的可只由本宗地指界人指界即可，而上诉人的宗地与东邻李波宗地之间恰恰就是一条冷巷，这也足以说明，根本无须李波指界，从而就更谈不上与其的权属纠纷了。被上诉人在一审答辩状第二页第三段中也表明可以根据上一条款中的第四项按照实际使用的面积核发土地使用证，而上诉人现实际宗地面积就是与建设用地审批文件的用地红线图相一致的，从这点说，被上诉人也应立即核发土地使用证、而不是暂缓发证。综上所述，原审判决认定事实错误、适用法律不当，为此，上诉人特请求二审法院撤销一审判决，改判被上诉人撤销暂缓发证决定并责令其尽快为上诉人核发土地使用权证或发回重审。

被上诉人佛山市南海区国土资源局答辩称：被上诉人作出暂缓发证的通知是合法正确的。上诉人在红星村民小组有两宗宅基地，一宗占地200平方米（已经核发土地使用证）；另一宗是上诉人申请土地登记位于红星村民小组红星路14巷4号的宗地（以下简称4号宅基地），该宅基地是黄岐政府于1995年批准上诉人使用的，审批用地面积为114.6平方米，建筑占地面积为100平方米（详见证据一）。由于上诉人的宅基地超过了法定的标准，违反了《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日修订）第38条、《广东省土地管理实施办法》（1991年7月30日修改）第21条和《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》的规定，所以该宗宅基地依法不能核发土地使用证。又鉴于上诉人所在村民小组的集体土地绝大部分已被征为国有（属于全征地），大部分超标的宅基地属于全征地的返还地。从尊重历史，照顾现实，维护农村稳定，切实保护农民的利益，解决全征地农民的生活出路出发，2002年4月，经研究，同意给红星村民小组的超标宅基地核发土地使用证。因此，被上诉人于2002年4月26日通知上诉人可以申请办理4号宅基地的土地登记。在土地登记时，被上诉人在地籍调查中发现，由南海市测绘工程有限公司根据其土地普查所形成的测量数据显示，4号宅基地的实际使用面积为107.4平方米，建筑占地面积104.6平方米，（详见证据5的《宗地红线图》）。而上诉人申请发证的面积是114.6平方米，如果按照114.6平方米的面积进行发证，必然要将共用巷道的一部分面积划归上诉人，并且4号宅基地的相邻人之一李波的继承人对使用权红线有异议（也即存在土地权属纠纷），不肯在《土地登记申请、调查、审批表》中指界、签名。由于4号宅基地用地审批表的红线图（详见证据1《黄岐镇个人用地及建房申请表》）没有坐标，很难确定4号宅基地的实际位置是否与用地审批表的位置一致，上诉人与相邻人的权属纠纷也不能马上解决，要等到被上诉人对红星村的宅基地历史资料进行技术处理后才能解决上诉人4号宅基地的上述问题。被上诉人在地籍调查后向上诉人表明，根据《广东省城镇地籍调查测量实施细则》第4.4.5（4）条的规定，被上诉人可以按照实际使用面积（即107.4平方米）核发土地使用证，但是上诉人拒绝接受，执意要按照114.6平方米的标准核发土地使用证。根据《土地登记规则》第67条的规定，被上诉人于2002年5月14日作出决定，对4号宅基地暂缓土地登记。对4号宅基地作出暂缓土地登记的决定后，被上诉人一直在调处上诉人的土地权属纠纷，多次到现场进行勘察，找当事人和红星村民小组的领导谈话、协调，并专程请广东省国土资源厅地籍处温善强副处长前来调处。经努力，在征得红星村民小组和相邻人同意的基础上，被上诉人决定按照证据8中的红线图来确定4号宅基地的四至，并于2002年12月30日为上诉人核发了土地使用证。综上所述，被上诉人作出暂缓发证的决定是合法正确的，上诉人的诉讼请求是无理的，请二审法院依法予以驳回，维持原审判决。

本院认为，被上诉人佛山市南海区国土资源局根据国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第六十七条第一款第（一）项的规定：“土地权属争议尚未解决的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定”，以上诉人李杏垣的《土地登记申请、调查、审批表》上的指界人处没有上诉人的相邻人的签名为证据证明上诉人与相邻人之间存在权属争议，且在一审提交证据的法定期限内被上诉人没有提供任何其他关于上诉人与相邻人之间存在权属争议的证据，而根据《广东省城镇地籍调查测量实施细则》第4.1.1和4.1.2条的有关规定，被上诉人应提供相应的地籍调查情况的证据来证明上诉人与相邻人之间存在权属争议。因此，被上诉人作出的暂缓发证通知所认定的上诉人与相邻人之间存在权属争议的事实属证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，依法应予撤销。但鉴于被上诉人于2002年12月30日已向上诉人核发了南府集用（2002）字第194527号《集体土地使用证》，现判决撤销该暂缓发证通知已无意义。因此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，应确认被上诉人的暂缓发证通知违法。而原审根据以上证据认定被上诉人于2002年5月14日向上诉人发出的暂缓发证通知是符合《土地登记规则》第六十七条第一款第（一）项的规定，作出驳回上诉人的诉讼请求的判决，是认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：

一、撤销佛山市南海区人民法院（2002）南行初字第41号判决；

二、确认被上诉人佛山市南海区国土资源局于2002年5月14日作出的暂缓发证通知违法。

一、二审诉讼费各100元由被上诉人承担。

本判决为终审判决。

审判长余品图

   审判员杨小芸

   代理审判员周刚

      二○○三年五月二十日

      书记员徐允贤

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