[行政裁判书]南海市汇泉发展有限公司因不服佛山市南海区人民政府办公室作出的南府办函[2001]200号《关于南府办[1998]1号文个别条款形成的复函》及该办公

南海市汇泉发展有限公司因不服佛山市南海区人民政府办公室作出的南府办函[2001]200号《关于南府办[1998]1号文个别条款形成的复函》及该办公室未履行南府办[1998]1号文件《樵丹公路施工协调会议纪要》规定的义务，并请求赔偿一案
——广东省佛山市中级人民法院(2003-11-18)

1 m0 O7 G5 Q- G- L                                南海市汇泉发展有限公司因不服佛山市南海区人民政府办公室作出的南府办函[2001]200号《关于南府办[1998]1号文个别条款形成的复函》及该办公室未履行南府办[1998]1号文件《樵丹公路施工协调会议纪要》规定的义务，并请求赔偿一案  
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    广东省佛山市中级人民法院

$ e- r' Z7 G2 u    行政裁定书
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    （2002）佛中法行初字第9号

    原告：南海市汇泉发展有限公司。地址：佛山市南海区桂城南海大道财联大厦十八楼。

    法定代表人：关俭文，董事长。
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3 s8 s" M" q; Z5 A0 k' {- E    委托代理人：肖光贤，广东正承律师事务所律师。

    被告：佛山市南海区人民政府。地址：佛山市南海区桂城南海大道。
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8 @8 O* o' Y8 w$ G& P/ e; G8 |    法定代表人：陈仲元，区长。
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    委托代理人：冼树雄，佛山市南海区人民政府法制局干部。

7 O% z/ g+ |# X2 J7 w2 o    委托代理人：黄少清，佛山市南海区人民政府法制局干部。
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% }! [8 o, Q  e0 j    原告南海市汇泉发展有限公司因不服佛山市南海区人民政府办公室作出的南府办函[2001]200号《关于南府办[1998]1号文个别条款形成的复函》及该办公室未履行南府办[1998]1号文件《樵丹公路施工协调会议纪要》规定的义务，并请求赔偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2002年12月4日、2003年7月18日、2003年8月8日公开开庭审理了本案，原告的法定代表人关俭文及委托代理人肖光贤，被告的委托代理人黄少清到庭参加诉讼。

2 X, P8 O& [7 s, b& W: K" F) k    1998年1月10日，原南海市人民政府办公室召集原南海市交通局、南海市交通建设集团有限公司、南海市汇泉发展有限公司、樵丹公路经理部等单位就樵丹公路工程施工问题进行协商，并于1998年1月14日就会议协商的内容形成南府办[1998]1号《樵丹公路施工协调会议纪要》。2001年11月12日, 原南海市交通建设集团有限公司向原南海市人民政府办公室发函，请求说明南府办[1998]1号文有关条款的形成。2001年11月16日，原南海市人民政府办公室作出南府办函[2001]200号《关于南府办[1998]1号文个别条款形成的复函》，对南府办[1998]1号文第二条第七款的形成背景及原意作了说明。原告南海市汇泉发展有限公司认为南府办函[2001]200号文违法，并认为原南海市人民政府未履行南府办[1998]1号文规定的有关义务构成行政不作为，并造成原告损失，故于2002年9月15日向本院提起行政诉讼一并申请行政赔偿。

    原告诉称：1998年10月，原告承建的樵丹公路路基工程完工并通过验收。但至原告提起行政诉讼时，被告没有根据1998年1月14日形成的南府办[1998]1号文《樵丹公路施工协调会议纪要》的有关规定，对樵丹公路路基工程计量组织探测工作，致使在工程结算中，原告与有关施工合作单位对工程计量发生争议，造成工程完工数年无法结算，上千工人无法领取工资。2001年1月，原告以工程款纠纷为由对原南海市交通建设集团有限公司等单位提起民事诉讼。一审判决后，原南海市人民政府办公室为配合原南海市交通建设集团有限公司上诉，于2001年11月16日以复交通集团函的形式作出南府办函[2001]200号《关于南府办[1998]1号文个别条款形成的复函》。原告认为被告利用行政职权发文，歪曲修改南府办[1998]1号文违反法律规定，没有事实根据，其目的是利用行政职权帮助交通集团在与原告的民事诉讼中提供虚假证据，该行为已构成对原告合法财产权益的侵害。由于被告的不作为和单方解释、修改南府办[1998]1号文，造成原告重大经济损失。因此请求法院：一、判决南府办函[2001]200号《关于南府办[1998]1号文个别条款形成的复函》违法，并予以撤销；二、判决被告未履行南府办[1998]1号《樵丹公路施工协调会议纪要》规定的义务构成不作为；三、判决被告赔偿原告经济损失550万元。
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    原告在诉讼中提供的证据有：1、《南海市樵丹公路有限公司以地换路协议书》；2、《樵丹公路工程施工协调会议纪要》；3、南府办[1998]1号《樵丹公路施工协调会议纪要》；4、南府办函[2001]200号《关于南府办[1998]1号文个别条款形成的复函》；5、原告损失凭证。另外，原告在开庭审理后提供的证据因不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，本院不予接纳。

7 d: B( X5 E/ d    被告辩称：首先，原告并无本案的诉讼主体资格。因为原告在诉前已被工商部门吊销了营业执照，故其以汇泉公司的名义提起诉讼不符合法律规定。另外，本案以原南海市人民政府为被告也没有法律依据。因为原告据以提起行政诉讼的两份文件均是以原南海市人民政府办公室的名义作出的。该办公室是独立的机关法人，能独立行使行政职权，与原南海市人民政府是两个主体。其次，原告提起本案诉讼属重复起诉，依法应予驳回。原告起诉的焦点是樵丹公路工程中路基鱼塘段填沙计量问题。原告称本府不履行南府办[1998]1号文的规定，并擅自修改该文，实质上就是要求本府按照该文对鱼塘段填沙计量问题的有关规定执行。但是，有关工程计量及工程款问题，原告已提起民事诉讼并进入二审阶段，现在原告又为此提起行政诉讼明显违反了一事不再诉讼原则。再次，南府办[1998]1号文对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。樵丹公路工程是原告与樵丹公路有限公司采取“以地换路”方式建设的，在工程建设中原告与有关民事主体之间产生了许多矛盾。为了加速本市高等级公路网络建设，促进经济持续稳定发展，市府办积极发挥组织协调作用，召集原告与有关单位进行协商以保证该工程顺利完成，正是在此背景下，南府办[1998]1号《樵丹公路施工协调会议纪要》是对参加会议单位的意见加以记载和备忘，并非市府办根据行政管理职权自行决定的行政措施，不具有行政强制力。原告与樵丹公路有限公司因建设樵丹公路而产生的纠纷属平等主体间的经济纠纷，市府办无权通过行政手段解决他们之间的纷争，只能起到协调沟通的作用。因此，南府办[1998]1号文对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。最后，由于南府办[1998]1号文对与会单位的有关意见表述不清，为避免产生歧义，市府办本着实事求是的精神，对该纪要的个别条款予以证明完全是合法的。综上所述，原告的起诉没有法律和事实依据，请法院予以驳回。

    被告在诉讼中提供的证据有：1、南海市工商局吊销营业执照公告；2、南发[2001]24号和南机编[2002]23号文；3、（2000）佛中法经初字第587号民事判决书及原告《民事诉状》；4、《国家行政机关公文处理办法》；5、广东省地质物探工程勘察院出具的检测报告。
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" t6 C, a$ S  z: c6 O) j1 F    经审理查明：1996年4月1日，南海市樵丹公路有限公司与南海市汇泉发展有限公司采取以地换路的方式，由南海市汇泉发展有限公司筹资兴建樵丹公路，并经双方协商一致达成了《南海市樵丹公路有限公司以地换路协议书》。因该项目是涉及南海高等级公路网络建设的重大工程，被告佛山市南海区人民政府作为鉴证方参与了该协议的制定，并承担该工程的有关组织协调工作。因此，在该工程的建设施工过程中，被告所属的办公室组织该工程的建设合作单位就施工中出现的有关问题和争议进行协商，并将工程建设单位的协商意见以会议纪要的形式予以记载。原告所诉的南府办[1998]1号《樵丹公路施工协调会议纪要》就是其中之一，该纪要第二条第七款记载了工程建设单位关于樵丹路路基鱼塘段填沙计量问题的协商意见。2000年9月，原告因与有关建设合作单位在工程计量及工程款等方面发生纠纷，向佛山市中级人民法院提起民事诉讼。在该案的诉讼过程中，民事诉讼当事人南海市交通建设集团有限公司向被告所属的办公室发函，请求说明南府办[1998]1号文有关条款的形成，被告所属的办公室于2001年1月16日作出南府办函[2001]200号《关于南府办[1998]1号文个别条款形成的复函》，对南府办[1998]1号文第二条第七款形成的背景及原意作了说明。原告认为被告所属的办公室未履行南府办[1998]1号文规定的义务构成行政不作为，且单方解释、修改南府办[1998]1号文违法，上述行为对原告造成重大经济损失，故于2002年9月18日向本院提起行政诉讼一并提起行政赔偿诉讼。
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    另查明，因行政区划调整，原南海市人民政府更名为佛山市南海区人民政府。

    本院认为：本案中，被告佛山市南海区人民政府对原告的诉讼主体资格提出异议，认为原告诉前已被工商部门吊销了营业执照，故以南海市汇泉发展有限公司的名义起诉不当。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条的规定：“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者法定代表人可以提起诉讼。”因此，原告以南海市汇泉发展有限公司的名义提起诉讼于法有据，被告的主张本院不予支持。另外，被告认为由于原告所诉的两份文件均是以被告下属的办公室的名义作出，且该办公室具有独立机关法人资格，故以佛山市南海区人民政府为被告不适格。由于佛山市南海区人民政府办公室是佛山市南海区人民政府的内设办事机构，并不具有对外独立承担法律责任的能力，不属机关法人，其行为应由被告承担法律责任，被告的该主张本院不予支持。关于原告诉被告未履行南府办[1998]1号《樵丹公路施工协调会议纪要》规定的义务构成行政不作为的主张，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定，起诉被告不作为的案件，原告应提供曾经提出过申请的证据材料。本案中，原告未提供有关申请被告履行义务的证据材料，且南府办[1998]1号《樵丹公路施工协调会议纪要》实质上是参与樵丹公路项目的有关民事主体对工程相关问题协商意见和约定的记载，并非被告依行政职权作出的单方性、强制性规定，该纪要不属于行政行为。纪要中所记载的被告要做的工作也非被告作为行政主体而应当履行的法定行政职责。因此，被告是否履行南府办[1998]1号文规定义务的行为不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回起诉。另外，关于原告认为南府办函[2001]200号《关于南府办[1998]1号文个别条款形成的复函》违法的诉请。如前所述，由于南府办[1998]1号文实质上是原告与其他有关民事主体之间就樵丹公路建设有关问题协商意见和约定的记载，而佛山市南海区人民政府办公室作为协商会议的主持者和会议内容的记录者，对纪要中有歧义的个别条款表达其理解和观点的行为，根本不具有任何行政职权性、单方性和强制性，所以南府办函[2001]200号复函并不属于行政行为，原告起诉该复函违法的诉请不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回起诉。由于原告起诉被告行政违法在程序上不能成立，因而其一并提起的行政赔偿请求缺乏审理的前提和依据。综上所述，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（一）项的规定，裁定如下：

    驳回原告起诉。

) A0 a' m1 Q4 y- H$ v    案件受理费100元由原告负担。
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    如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

  

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    审 判 长 余 品 图

    审 判 员 麦 均 兴

    审 判 员 杨 小 芸
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    二○○三年十一月十八日
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    书 记 员 徐 允 贤

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