[行政裁判书]郭方等八人不服佛山市财政局作出的有关国有资产界定的行政行为并请求赔偿一案

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郭方等八人不服佛山市财政局作出的有关国有资产界定的行政行为并请求赔偿一案
——广东省佛山市中级人民法院(2003-12-4)

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    广东省佛山市中级人民法院
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" D# k1 A+ f( j" c; R    行政判决书

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4 ?% |$ ]* j/ c6 @) V- c    （2003）佛中法行初字第2号
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    原告：郭方，男，汉族，1927年10月27日出生，住佛山市金鱼街61号501房。

    原告：李章晃，男，汉族，1922年10月10日出生，住佛山市卫国路140号202房。
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    原告：吴翠莲，女，汉族，1932年11月13日出生，现住佛山市汾江南路150号501房。

    原告：刘辅邦，男，汉族，1921年10月25日出生，现住佛山市建新路凿石街梓里3号4座202房。

. ~, v$ o; x3 O4 T- Q+ }' k, s    原告：李煦林，男，汉族，1932年11月17日出生，现住佛山市南海区桂城南兴路玉兰村10座401房。
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5 q; [: X  F9 b3 u    原告：欧阳昌，男，汉族，1927年10月5日出生，住佛山市市府大院南北大道5座203房。
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' v) \( x% p$ a3 |) m$ {6 \) t    原告：老洪范，男，汉族，1916年3月6日出生，现住佛山市福贤路居仁里禄丰新巷35号501房。

    原告：罗华，女，汉族，1933年5月12日出生，住佛山市人民西路圣堂大街18号701房。

    以上原告的委托代理人：冀高智、孔繁晔，广东联合发展律师事务所律师。
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; ~2 c4 y! c) t  p# y- g$ B    被告：佛山市财政局。地址：佛山市季华五路财政大厦。
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    法定代表人：焦文庆，局长。
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    委托代理人：潘雁青，广东汇联律师事务所律师。
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! H2 E  v: G/ c    委托代理人：胡建斌，广东省财政厅法制处科长。

    原告郭方等八人因不服佛山市财政局作出的有关国有资产界定的行政行为并请求赔偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。原告郭方、李章晃、吴翠莲、刘辅邦、欧阳昌、李煦林、老洪范及其委托代理人冀高智、孔繁晔，被告佛山市财政局的委托代理人潘雁青、胡建斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

! K* z' G9 e/ g: L5 j    1998年12月29日，佛山市清产核资领导小组办公室、佛山市国有资产管理办公室作出佛清核[1998]30号《关于对佛山会计师事务所资产核实结果的批复》，对佛山会计师事务所的资产总额和所有者权益的归属予以确认和界定。后该批复因认定事实不清、适用法律、法规错误，被佛山市中级人民法院一审判决撤销，二审中广东省高级人民法院判决维持一审判决，并责令佛山市财政局重新作出具体行政行为。被告佛山市财政局遂于2003年1月20日作出佛财秘[2003]04号《关于对佛山会计师事务所资产核实结果的批复》，该批复确认佛山会计师事务所清产核资基准日为1998年10月31日；资产总额为9257502.85元，其中所有者权益为3441794.73元；并根据国资法规发[1993]68号文第七条、财管字[1998]127号文第二条以及粤国资二[1999]4号文第二条的规定，将所有者权益3441794.73元界定为国有资产。原告郭方等人对该界定不服，遂提起行政诉讼一并请求赔偿。

    原告诉称：1984年4月，原告合伙设立了佛山市会计咨询服务所。由于当时只有“全民”和“集体”两种所有制形式，尚不容许私有性质的所有制形式存在。原告将实为私人合伙性质的佛山市会计咨询服务所注册为“集体所有制”。1985年5月，原告以佛山市会计咨询服务所自有资金设立广州会计师事务所佛山分所，后变更法定名称为佛山会计师事务所，变更“集体所有制”为“全民所有制”，挂靠被告。1998年，被告为执行财政部财会协字[1998]22号《关于执行证券期货相关业务的会计师事务所与挂靠单位脱钩的通知》，在对原告及佛山会计师事务所隐瞒财政部财管字[1998]127号《关于会计师事务所改制中产权界定与资产处置问题的通知》的情况下，与佛山会计师事务所签订《资产处置协议书》，佛山市清产核资领导小组办公室和佛山市国有资产管理办公室联合发出佛清核[1998]30号文和[1999]03号文，将私有性质的佛山会计师事务所界定为国有资产并责令移交广东公信会计师事务所有限公司，侵犯了原告作为佛山会计师事务所投资者的合法权益。为此，原告提起行政诉讼。经广东省高级人民法院终审，认定被告未对佛山会计师事务所进行资产清查、财务审计、产权界定、漏列漏审清产核资基准日前的资产前就与佛山会计师事务所签订《资产处置协议书》违反法定程序。而佛山市清产核资领导小组办公室和佛山市国有资产管理办公室发出的佛清核[1998]30号和[1999]03号文引用法律、法规不明确，故依法撤销了上述《资产处置协议书》及佛清核[1998]30号和[1999]03号文，并责令被告重新作出具体行政行为。2003年1月20日，被告作出佛财秘[2003]04号《关于对佛山会计师事务所资产核实结果的批复》，但该批复仍有以下违法之处：1、产权界定违反法律法规。虽然该批复引用了国资法规发[1993]68号文第七条、财管字[1998]127号文第二条、粤国资二[1999]4号文第二条，却没有相应证据证明佛山会计师事务所的资产是由“国家机关及其所属事业单位占有、使用的资产以及政党、人民团体中由国家拨款等形成”，也不能证明佛山会计师事务所的资产“只有全民单位投资，没有非全民性质的合法投资”，更不能证明被告作为挂靠单位给佛山会计师事务所“提供了办公场地、工作设施、生活用房及调配了人力”。被告在没有相应事实依据的情况下，将佛山会计师事务所资产界定为国有资产违反了其所引用的法律法规。另外，被告以相同的事实和理由作出与原被撤销的具体行政行为相同的具体行政行为，违反了行政诉讼法第五十五条的规定。综上所述，请求法院撤销被告作出的佛财秘[2003]04号文；判令被告重新作出具体行政行为；返还原告对广东公信会计师事务所有限公司的经营权；返还原告流失的全部合法财产包括由被告划转的244.6万元；赔偿原告遭受的财产损失包括房屋租金损失60万元。

    被告答辩称：首先，根据（2001）粤高法行终字第80号行政判决第二项的规定，本局重新作出了佛财秘[2003]04号《关于对佛山会计师事务所资产核实结果的批复》，该批复明确具体的引用了作出行政决定所依据的法律、法规，与被法院判决撤销的原具体行政行为并不相同，不属于最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十五条规定的情形。其次，佛山会计师事务所的脱钩改制是依法定程序进行，并取得省市国家有关部门验收确认，原告认为本局侵犯其财产权益没有依据。再次，本局作出佛财秘[2003]04号文是有充分事实依据和法律依据的。原佛山会计师事务所为全民所有制，原告称该所前身佛山市会计咨询服务所为其八人合伙设立，没有任何依据。因为佛山市会计咨询服务所的创办和组建是政府行为，时任公职人员的郭方、罗华在该所创办过程中一直领取国家工资和奖金。该所创办资金的来源是佛山市审计局借入的5000元和通过有偿服务取得的。该所在1992年6月向佛山市工商局申请企业经济性质从集体转为全民时，书面说明会计师事务所成员并无投入股金，会计师事务所属全民自收自支事业单位。佛山市财政局作为开办单位，虽无直接划拨注册资金，但通过派出公职干部组建、给予政策支持、指定审计业务、减免利税等形式进行实际投资。因此，会计咨询所的业务收入不能作为个人收入。另外，本局核定佛山会计师事务所1998年10月31日清产核资基准日的所有者权益为国有资产是符合有关法律规定的。根据我国法律关于企业国有资产产权界定的有关规定，“企业国有资产是指国家以各种形式对企业的投资和投资收益形成的资产”、“全民所有制企业单位依照国家规定，通过从经营收入中提取、成本费用中列支和从留用利润中提取所建立的各种专项基金等投资的资产均属国有资产”。“没有法律依据归集体、个人和外国政府、法人、公民所有的资产均属国有资产”、“全民所有制企业单位依国家规定或国家批准用于投资或归还投资贷款的减免税金属国有资产”。又根据广东省财政厅、广东省国有资产管理局《转发财政部关于会计师事务所改制中产权界定与资产处置问题的通知》第二条“对挂靠全民单位并注册为全民所有制性质的事务所，挂靠单位虽没直接投入开办资金，但给事务所提供了办公场所、工作设施、生活用房及调配了人力的，其所有者权益界定为国家所有”的规定，佛山会计师事务所1998年10月31日清产核资基准日的所有者权益应为国有资产。综上所述，请求法院维持本局作出的佛财秘[2003]04号文。
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    原告在诉讼期间向法院提供的证据如下：

    （一）关于原告开办佛山市会计咨询服务所的出资证明。
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* d  o" G3 P% u7 X, M* v% a, a4 n    1、佛山化工机械厂财务科证明；2、佛山市审计局原局长证明；3、佛山化工机械厂委托付款凭证；4、佛山化工机械厂付款记帐凭证；5、5000元转帐凭证；6、5000元作为开办费的证明；7、5000元转入企业基金的转帐凭证；8、中国人民银行对帐单；9、5000元用于开办费的证明；10、佛山机构编制委员会办公室证明；11、佛山市人事局原局长证明；12、佛山市人事局离休干部证明；13、佛山会计师事务所租用办公场地租金收据及自购办公场所产权证。
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* _9 T% U4 N: v+ H4 A1 g. }    （二）关于被告原具体行政行为违法的证据

5 X+ i( m9 ]+ o+ M* `    14、国家国有资产管理局国资法规发[1993]68号文；15、财政部财管字[1998]127号文；16、广东省财政厅、广东省国有资产管理局粤国资二[1999]4号文；17、《资产处置协议书》；18、佛清核[1998]30号文；19、佛清核[1999]03号文；20、（1999）佛中法行初字第3号行政判决书；21、（2001）粤高法行初字第80号行政判决书。
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! N( B  X6 D( s1 O6 V, U    （三）关于被告重新作出的具体行政行为
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& k7 A- Q9 z+ ]    22、佛山市财政局佛财秘[2003]04号《关于对佛山会计师事务所资产核实结果的批复》
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& x4 y, V6 k) d: e6 z    （四）关于原告财产权益遭受损失的证据

) R2 f& ]2 b1 K; ~& u    23、佛山会计师事务所向广东公信会计师事务所有限公司移交存款、现金的对帐单及记帐凭证；24、佛山会计师事务所房屋租金损失；25、（2001）佛城法经初字第50号民事判决书。

    （五）其他证据
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) d# C+ z. z; Y9 O/ Z    26、佛山会计师事务所设立以来的各项批文；27、广东公信会计师事务所有限公司工商登记资料；28、佛山会计师事务所工商登记资料；29、佛山会计师事务所房地产权证。
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3 O) r: l- u0 @+ L; @7 E: @8 A    被告对上述证据的质证及本院认证意见如下：

    原告提供的证据1、2、3、4，被告对其内容的真实性有异议。本院认为该证据可以证明佛山市化工机械厂曾于1984年3月初通过佛山市审计局银行帐户支付给佛山市会计咨询服务所5000元劳务费，但不能证明该劳务仅有原告等八人从事，也不能证明该劳务费是原告等八人的个人收入。原告提供的证据5，被告对其真实性有异议。由于该证据为原告郭方、欧阳昌手写，书写的真实时间无法考证，因此本院不予采信。原告提供的证据6、7、8、9、10、11、12、13，被告对其真实性无异议，但认为不能证明佛山市会计咨询服务所为原告八人投资设立。本院认为该证据可以证明佛山市会计咨询服务所在筹备成立期间（1984年3月－6月），借用佛山市审计局银行帐户收、支5万余元，用于该所的各项建设，原告所称的5000元只是该所劳务收入中的一笔。
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    原告提供的第（二）、第（三）、第（五）类证据，被告对其真实性、关联性均无异议，本院予以采信。
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) v9 D. u6 p( g& J    原告提供的第（四）类证据，被告对其真实性有异议，并认为与本案无关。本院认为本案审理内容是被告将佛山会计师事务所的所有者权益界定为国有是否正确，如其界定错误则应将界定为国有的所有者权益返还合法所有者。而原告所举该类证据所要证明的损失与本案审理内容无关，本院不予采纳。

    被告在诉讼期间向法院提供的证据如下：
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    1、（2001）粤高法行终字第80号行政判决；2、佛山市财政局致佛山市中级人民法院公函；3、财政部财会协字[1998]22号文；4、佛山会计师事务所与佛山市财政局脱钩协议书和脱钩方案；5、广东省财政厅粤财注协[1998]17号、[1998]67号、[1999]6号文；6、广东省注册会计师协会粤注协[1999]05号文；7、广东公信会计师事务所有限公司证券业务许可证；8、中共佛山市委组织部佛组干[1983]173号文；9、国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局国资综发[1991]23号文；10、国家国有资产管理局国资法规发[1993]68号文；12、广东省清产核资领导小组办公室粤清核[1995]2号文；13、国家工商行政管理局工商企字[1995]第264号文、[1996]第262号文；14、佛山会计师事务所企业法人营业执照和从事证券相关业务许可证；15、财政部财清字[1998]14号文；16、1998年12月28日佛山会计师事务所资产确认请示；17、1998年12月29日佛山会计师事务所《清产核资报告》；18、广东省财政厅、广东省国有资产管理局粤国资二[1999]4号文；19、财政部财管字[1998]127号文。

3 ^2 R8 R6 I& f" Z1 B6 D9 ]3 @4 Y; k& a    原告对上述证据的质证及本院认证意见如下：
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. `+ x9 `3 g8 D1 ^    被告提供的以上证据，原告对其真实性无异议，但认为不能证实被告资产界定行为的合法性，本院对以上证据的真实性予以采信。
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" `2 ~7 r# Z& j* E* d/ O6 p% \5 X    根据庭审质证和本院认证，本院认定：1984年2月28日，经佛山市领导批示同意，佛山市编制委员会批准成立了佛山市会计咨询服务所。该所是群众性组织，其人员由退休及在职会计师、助理会计师共15人组成，实行自收自支、独立核算、自负盈亏。其开办费用是由该所组成人员通过劳务收入解决，并借用佛山市审计局银行帐户进行收支。佛山市会计咨询服务所在筹备成立期间（1984年3月－6月），借用佛山市审计局银行帐户收、支5万余元，用于该所的各项建设，原告所称的5000元只是该所劳务收入中的一笔。1984年5月5日，该所领取了营业执照，经济性质为集体。1985年4月21日，佛山市编制委员会批准成立广州会计师事务所佛山分所，该所与佛山市会计咨询服务所实行两个牌子一套人马，为事业单位，所需经费通过有偿服务自行解决。1988年11月20日，佛山市编制委员会批准广州会计师事务所佛山分所更名为佛山会计师事务所，更名后的性质和主管部门不变。1988年11月30日，佛山会计师事务所领取了营业执照，经济性质为集体。1992年6月25日，经佛山市编制委员会批准，佛山市会计咨询服务所归并佛山会计师事务所，归并后的佛山会计师事务所为全民所有制事业单位，核定人员编制五名，经费自筹解决。1992年7月25日，佛山会计师事务所领取了企业法人营业执照，经济性质为全民所有制。1995年10月30日，经佛山市机构编制委员会批准，佛山会计师事务所与佛山市人事局解除挂靠关系，业务上接受佛山市财政局指导和监督。1998年5月28日，根据财政部财会协字[1998]22号《关于执行证券、期货相关业务的会计师事务所与挂靠单位脱钩的通知》的规定，佛山会计师事务所与挂靠单位佛山市财政局签订了脱钩协议书和脱钩方案。同年6月30日，该脱钩方案得到广东省财政厅批准。1998年12月25日，佛山市财政局与佛山会计师事务所签订《资产处置协议书》（后该协议书因违反脱钩改制中先清产核资、后产权界定、再资产处置的程序，被法院判决撤销）。同年12月28日，佛山会计师事务所向佛山市清产核资领导小组办公室发出资产确认请示。次日，该所上报了以1998年10月31日为清产核资基准日的《清产核资报告》。1998年12月29日，佛山市清产核资领导小组办公室与佛山市国有资产管理办公室作出佛清核[1998]30号《关于对佛山会计师事务所资产核实结果的批复》，认定佛山会计师事务所的所有者权益人民币3441794.73元为国有资产（后该文件因认定事实不清，适用法律、法规不明确被法院判决撤销）。1998年12月30日，广东省财政厅作出粤财注协[1998]67号《关于同意佛山会计师事务所改制更名的批复》，该批复同意了佛山会计师事务所改制后的名称、章程、人员变动、业务范围等事项。1999年3月11日，佛山市清产核资领导小组办公室与佛山市国有资产管理办公室作出佛清核[1999]03号《关于抓紧完成佛山会计师事务所资产移交与资产处置工作的通知》，敦促佛山会计师事务所抓紧财产移交与资产处置工作。改制后的佛山会计师事务所名称为广东公信会计师事务所有限公司，性质为非国有独资有限责任公司，其执业资格得到有关部门认可。原告郭方等人认为佛山市财政局与佛山会计师事务所签订的《资产处置协议书》以及佛山市清产核资领导小组办公室与佛山市国有资产管理办公室作出的佛清核[1998]30号文、[1999]03号文侵犯其财产权益，遂提起行政诉讼。法院判决撤销前述三份文件，并责令佛山市财政局等部门重新作出具体行政行为。2003年1月20日，被告佛山市财政局重新作出佛财秘[2003]04号《关于对佛山会计师事务所资产核实结果的批复》，原告仍不服，提起本案诉讼。
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3 _% l( N* }* v) r: O7 {9 h    本院认为：根据广东省高级人民法院（2001）粤高法行终字第80号行政判决第二项的规定：“判决由被上诉人佛山市财政局负责与被上诉人佛山市清产核资领导小组办公室、佛山市国有资产管理办公室重新作出具体行政行为。”以及财政部财管字[1998]127号《关于会计师事务所改制中产权界定与资产处置问题的通知》第一条的规定：“事务所脱钩改制前，应由挂靠单位负责做好事务所的资产清查、财务审计、产权界定和资产处置等项工作。”被告佛山市财政局作为佛山会计师事务所的挂靠单位，依法作出佛财秘[2003]04号《关于对佛山会计师事务所资产核实结果的批复》，该具体行政行为主体适格，程序合法。且该具体行政行为与被法院撤销的原具体行政行为所适用的法律法规不同，不属于以同一事实和理由作出相同的具体行政行为。原告认为被告的行为违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的主张不成立，本院不予支持。本案中，被告作出的佛财秘[2003]04号文包括了三个方面的内容：第一是确认佛山会计师事务所的清产核资基准日为1998年10月31日；第二是确认佛山会计师事务所在该清产核资基准日的资产总额为人民币9257502.85元，其中所有者权益为人民币3441794.73元。对于上述二个方面的确认内容，被告提供了佛山会计师事务所资产确认请示和佛山会计师事务所清产核资报告予以证实，且本案诉讼中原告对该内容亦无异议，本院依法予以确认。关于第三方面的内容即被告确认佛山会计师事务所的所有者权益人民币3441794.73元为国有资产，被告在作出这一确认时，仅仅引用了有关资产界定的法律条文，而没有作出任何与相关条文所对应的事实认定，且根据庭审质证及本院认定的事实，也无被告引用法律条文所对应之情形。被告作出的资产界定行为因没有任何事实认定为依据，其法律条文的适用缺乏前提和基础，因而该界定自然不能成立。因此，被告作出的佛财秘[2003]04号《关于对佛山会计师事务所资产核实结果的批复》属于认定事实不清，依法应予撤销。由于本案中资产界定是被告的法定行政职责，在其重新作出正确的资产界定前，无法评判佛山会计师事务所的所有者权益之归属，因此，对于原告主张的返还财产等赔偿请求，本院不予审理。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
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# c3 W! `1 E! u3 l% S8 \    一、撤销被告佛山市财政局作出的佛财秘[2003]04号《关于对佛山会计师事务所资产核实结果的批复》，由被告重新作出具体行政行为。

& C3 ?" v+ J; c( _$ q0 U' \    二、驳回原告其他诉讼请求。
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    案件诉讼费100元由被告承担。

    如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
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/ G' X5 _$ \# K/ `: N( _    审 判 长 余 品 图
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6 `" c0 c  h  }& _6 P/ T     审 判 员 杨 小 芸

: ~( Y& p9 m+ n4 @" W+ q, b     代理审判员 周 刚

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    二○○三年十二月四日

2 Y- y+ Q- H* l5 g    本件与原本核对无异

     书 记 员 徐 允 贤