从权力反腐到制度反腐

　　２００４年初，中共中央颁布了《党内监督条例（试行）》和《党员纪律处分条例》。为此，记者专门采访了中纪委制度反腐专家李永忠、中国社会科学院研究员邵道生。
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　　从运动反腐、权力反腐到制度反腐
　　记者：去年中国反腐败最让人瞩目的就是不少省部级高官落网，而且中央纪委在工作报告中首次透露了有关数字。我们如何评价２００３年的反腐败工作？
3 S# ?( b$ A9 d1 `$ C5 h　　邵道生：用四句话来概括：第一就是执政党对违纪违法的高级官员，即对省部级干部越来越动真格了；第二，从全国来看，贪官污吏的日子越来越难过了；第三就是老百姓对反腐败的认可度、满意度提高了。连续几年的调查，这是第一次超过了５０％，这个数字应该是具有历史意义的；第四就是我们的执政党在反腐中的指导思想和具体方法越来越成熟了。集中表现在颁布《党内监督条例（试行）》和《党员纪律处分条例》上，反腐败工作已经从权力反腐走向制度反腐。
　　记者：怎么理解“制度反腐”？
　　李永忠：我认为，反腐经历了三个阶段，第一个阶段叫运动反腐，当时，对党内出现的腐败问题在执政后怎么解决，毛泽东同志感觉到，需要搞运动来解决。当时频繁的运动确实解决了党内存在的一些不正之风和腐败问题，但是运动反腐的一个致命伤又在于它冲击了经济、文化和政治的发展，人人都在一个不安定的环境当中搞生产、搞工作，弊多利少，所以最后十年文革，也就酿成了十年浩劫。
　　十一届三中全会决定停止搞运动，但用什么来反腐败呢？我们基本上是以领导人的权力来反腐，权力反腐的好处就是比较便捷，它的弱点是因领导者的改变而改变，因领导者注意力的转移而转移，随意性比较大。所以在一些地方和一些部门，如果领导者本身的权力变质了，一把手自己就是腐败分子，他就不可能运用正当权力去反腐败。１３年铸一剑，我们党在总结大量经验教训之后，终于铸就了《党内监督条例（试行）》，这是一部党法，为制度反腐奠定了坚实的基础。


　　制度反腐中的两个层次
　　记者：说到党内的规章制度，近些年来全国各地累计起来就达到２０００余项，为什么２０００余项条规，还不能够有效遏制腐败滋生？
　　李永忠：制度分两个层次，第一个是浅层次的制度，往往就是人们所通常理解的那样一种制度，就是以条款规章形式表示出来的。制度还有一个深层次的含义，就是保障这些条款能得以严格实行的组织体系，只有这个组织体系的权力架构科学合理了，那些条款才能保证实行。
3 H- p3 {9 r1 g" Q　　邓小平在１９８０年８月１８日政治局扩大会议上所做的那篇著名的讲话里指出来，最重要的是，要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。第一个叫做专门的机构，第二个是铁面无私的监督检查，讲的都是组织体系上的意义。这次出台的《党内监督条例（试行）》，就是集２０００项政策法规之大成，明确了纪律检查委员会是党的专门监督机关，它不仅要对同级党委负责，还要对上级纪委负责。
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　　《条例》的设计很科学
　　记者：这个《党内监督条例（试行）》是怎样设计的呢？
& G9 V+ R9 ^4 W  W　　李永忠：条例是全党几十年来反腐倡廉理论和实践的集大成，设计是很科学的。任何一个权力，对它的监督都应该是封闭的，这在监督条例里边就体现出来了。包括政治局的领导，包括单位的主要领导，都谈到了，尤其是把监督的重点定为领导干部，尤其是主要领导干部，重点是很突出的。为什么这么讲呢？就是如果按照对权力的架构分析来看的话，那么权力是一个金字塔，对权力的监督呢，就应该是一个倒金字塔。这样的话，作用力和反作用力才能够匹配。
; H5 L  ?  F6 B: x　　邵道生：它在倒金字塔上边，它实际上涉及了几个东西，第一是党委会的监督，第二是党委委员的监督，第三是纪委会的监督，第四是纪委委员的监督，第五是党员代表的监督，这是过去所没有的。在监督条例里边，把党员代表的监督添进去了，而且也为党代会常任制的推行，找到一个最佳的切入点。第六，就是党员的监督，对下至一般党员、上至最高领导，他都有权力进行监督。把千千万万的人民群众、浩浩荡荡的反腐败大军组织起来，就会形成一个强大的合力，构成对权力监督的一个倒金字塔。
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; a* r/ b9 U! T  R* u, c0 ?$ _7 q$ u　　要管好“一把手”
' v1 Y4 p0 Y: q0 o4 t0 K4 c　　记者：有的地方出现了“前腐后继”的情况，怎么解释这种现象？
! K) }2 s8 j: ^: H: f/ ]4 m  v9 }: o　　邵道生：在当今社会，“前腐后继”的现象是一个相当严重的问题。比如说，沈阳的“慕马案”刚发生不久，又爆发了辽宁省副省长“刘克田案”和沈阳“大东案”，腐败的官员不仅没有降，反而升到了副省级，腐败的金额也都是天文数字，而且有一大帮的贪官污吏陷进去了。再比如说，福建的“赖昌星案”还没有完全结束，我们还在跟赖昌星打“国际官司”，又爆发了“陈凯案”，又将一大批政府、公安、法院、检察院等一些重要部门的官员拖了进去。所以，腐败形势在这些地区非常严峻，这个问题应该引起我们高度重视。说明这个地区的官场生态环境就很差，反腐败在这些地区任务非常艰巨，这是给我们反腐败研究提出了一个新的重大的课题，一定要好好地研究它，一定要好好地研究这种腐败的“前腐后继”现象，不能让它继续下去了。
8 D' D" R! {  _: {, s% A; R　　记者：如何看待举报河北省原省委书记程维高的郭光允被打击报复的问题？
' k+ Y0 E0 }, a  ?　　李永忠：当前确实存在着举报人受打击报复的情况，这是问题的一个方面，但是另外一个情况，改革开放以来，在中央纪委的各种案件通报中，郭光允成为第一个被肯定和表扬的举报者，这是一个重要的信号，这个信号也反映在《党内监督条例（试行）》之中了，可以说党中央、中央纪委对人民群众中敢于揭发腐败分子的举报是坚决支持的，也是决心保护的。当然，监督条例的出台也需要一些相关配套措施的跟上，更需要有关职能机关和部门更积极的保护行动。因为敢于举报已经相当不易，如果支持不力、保护不力，不仅使腐败现象得不到有效遏制，而且也会冷了这些勇于举报同志的心。
1 c1 R- Q! f- d3 a2 O9 j6 z　　记者：腐败分子大多是一把手，为什么权力都集中在一把手那里呢？
+ z0 A' F. ^" y　　李永忠：党委会不经常开，就集中在常委会手里，而常委会又不断地向书记，特别是向第一把手、第一书记倾斜，邓小平同志早就提出了，在这样一个情况下，没有适当的分权，党的一元化的领导往往就变成了个人的领导。这是对党极其有害的，悲剧就由此而出现，十年浩劫就是这么一个悲剧。现在回过头来看，不少的一把手犯错误，乃至违法犯罪，皆因权力没有得到科学的分解，决策权在他手里，执行权也在他手里，监察权还要在他领导下进行。那么这样的话，党内的权力完全地合一以后，在同一党内，就没有任何组织和个人，能够对他进行有效的和及时的监督检查。刘方仁是如此，李嘉廷是如此，许运鸿是如此。所以我们必须要科学地分解党内的权力，来防止一把手犯错误。
　　邵道生：权力的监督问题，权力的制衡问题，始终是一个大问题。
/ U+ _% C2 W6 P5 A- R　　怎么去监督？我感觉第一是权力要优化，要把那些靠得住、有能耐的干部，选送上去。现在有些干部很有能耐，但是靠不住，正因为靠不住，所以他的能耐就往歪处着想，带来的损害那不是一般的，而是全方位的。第二，权力要分散，不能集中到第一把手的一个人身上去。第三是权力要分流，就像纪委部门，如果完全只属当地的党委领导，没有其他权力，这个监督肯定是不行的，这次《党内监督条例（试行）》规定纪委不仅属本地的党委领导，它还直接受上头的领导，双重的领导，这个权力就保证了。而且权力要能够批评，要能够监督。还有一个，权力要经得起审计，要审核。以前，许多地方搞得一塌糊涂，拍拍屁股走了，现在要审查，你走可以，审干净再走。这些事项，我刚才讲的权力要分散，权力要优化，权力要审计，权力要批评，权力要分流，我认为在《党内监督条例（试行）》中都有充分的反映。




6 A4 R; R( O, m# J　　纪委有权监督同级一把手
　　记者：监督条例给了纪委必要的权力，今后纪委就不会陷入监督的困境了吧？
+ b) Z6 W* M! C4 T& z0 w: g　　李永忠：在党的十二大上，当时的党的中央委员会的报告里面，有这样一句话，要求同级纪委对同级党委及其成员实施党章规定范围内的监督检查。从十二大到现在，这句话始终是提出了这样的要求，但是始终也没有再强化或者具体化这样一个要求，因为它和我们党委的权力架构设计是有关系的。同级纪委，在我们目前的党委体制下，是很难甚至是不可能对同级党委实施党章规定范围内的监督。
/ g* F) }0 [! D& Q- [　　这些年，出现了一些情况，我把它概括为三个基本：事前基本没有监督，事中基本难以监督，事后基本不是监督。涉及党委主要领导和班子的违纪违法案件，同级纪委到哪去了？上级纪委在问，人民群众在问，媒体也在问，这就是我们权力架构设计的问题。
. }: [: S# Z$ T' ~7 v　　邵道生：这个监督条例的出台，就是坚持和完善反腐败领导体制和工作机制的一个标志、一个体现。作为纪委书记，我有权监督你这个主要领导，从党规上进行规定，不仅可以监督你，而且我发现什么情况以后，我可以直接向我的顶头上司这一级，直至中纪委反映问题。这一点很厉害。现在纪委身份明确了，从此以后，我们的纪委可以理直气壮地监督一把手。
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　　让腐败分子身败名裂
: G* x8 G. n: L. Z# ^- m0 z　　记者：有了《党内监督条例（试行）》，反腐败的前景是不是更加光明？
　　李永忠：第一个由被动防御为主向主动进攻为主转变，第二个由权力反腐为主向制度反腐为主转变，第三个由事后监督为主，向事前监督为主转变。有了这三个转变以后，我相信，在党中央坚强有力的领导下，在中纪委坚持不懈的努力下，在全国人民的共同支持下，我们制度反腐的路会越走越宽，同时还加上联合国的反腐败公约等等这一系列国际社会的共同配合，我们就会形成一个世界反腐败统一战线。到那个时候，不管是我们国内的腐败分子，还是暂时逃到国外的腐败分子，都会没有他们的藏身之地，都会或迟或早落入法网。
　　邵道生：李先生刚才对２００４年反腐的光明形势作了一个判断，我完全同意。一个三中全会公报，一个监督条例，一个纪律处分，所以我对２００４年的反腐败斗争的形势的估计是：光明，看好！但是，我感觉到反腐败光看到形势好的一面还不行，还要看到它的严峻性。
7 S1 }6 B3 x, b5 q  D. q　　李永忠：还可以这样讲，去年，２００３年的反腐败还有一个值得注意的特点是，我们力图通过增大腐败的成本，减少反腐败的成本，用这个方式来支持长期的反腐败斗争。我们一位中央领导同志曾经说过很精辟的话：我们就是要让腐败分子，在经济上倾家荡产，在政治上身败名裂，在心理上后悔莫及。使他们真正感受到，搞腐败的成本很大，用加大他们的腐败成本，来减少我们反腐败斗争的成本，这也是经济学的概念。