对审判级别管辖的反思

　　对审判级别管辖的反思
    ——从刑事诉讼角度分析
   
    刘方权
    本文简要地介绍了我国刑事审判级别管辖之有关法律规定。分析了审判级别管辖的立法意图,对审判级别管辖进行了法理和实践上的评析,认为审判级别管辖是对在法律面前人人平等的宪法原则及无罪推定原则的背离,其立法者主观主义明显,现实的级别管辖存在没有积极意义,为进一步完善审判体制,建议取消审判级别管辖,确立三审终审制以实现立法者对诉讼质量的重视和谨慎的意图。
    ]级别管辖审判诉讼质量立法意图
    级别管辖是指各级人民法院在审判第一审刑事案件的权限上的分工。它解决的问题是哪些案件应由哪一级人民法院进行第一审审判①。现行的《中华人民共和国刑事诉讼法》从第19条起至23条共用五条法条规定了人民法院在审判刑事案件中的级别管辖。概括地说,本法在确立级别管辖时的主要精神是以基层人民法院管辖第一审普通刑事案件为原则,中级、高级、最高人民法院管辖第一审刑事案件为例外。这些例外即为划分审判级别管辖的参照依据,可概括为:1、案件的性质是普通案件还是属于危害国家安全的案件。即《刑事诉讼法》第20条第一项“反革命案件,危害国家安全案件(根据修订后的《刑法》即为危害国家安全案件)一审由中级人民法院管辖。2、对犯罪嫌疑人可能处以的刑罚种类。即《刑事诉讼法》第20条第(二)项,可能判处无期徒刑、死刑的普通刑事案件一审由中级人民法院管辖。3、犯罪主体。即《刑事诉讼法》第20条第(三)项,外国人犯罪的刑事案件一审由中级人民法院管辖。4、案件的社会影响涉及面。《刑事诉讼法》第21条、22条分别规定高级人民法院,最高人民法院分别管辖全省性、全国性的重大刑事案件。5、上级法院的指令或下级法院的申请(这是审判机构行政级别依附性的体现,司法独立、审判独立,但审判机构却难以摆脱一种行政级别的依附关系而得到根本的独立)。《刑事诉讼法》第23条规定上级人民法院在必要的时候可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件,下级人民法院认为案情重大、复杂需要由上级人民法院审判的第一审刑事案件,可以请求上一级人民法院审判。
    笔者以为,就管辖本身的意义而言,究其根本是为了确定哪一个法院(或司法机关)对某一特定的案件具有管辖权(审判权),从而及时地启动刑事审判程序,仅此而已。管辖的确定实现的也仅仅是一审审判权在法院之间的划分而非其他。确定管辖的依据也应该是如在确定地域管辖时一样根据犯罪构成条件在某一特定的空间上的存在或发生,如犯罪主体所在地,犯罪行为地,结果地等空间意义上的事实概念。以管辖权的划分(指级别管辖)来说明除了空间意义之外的其他内容,诸如对案件的重视、谨慎、刑罚种类、诉讼质量等等,有时难免在解释起来时显得费力且又牵强。本文拟就从以下几个方面谈谈笔者对审判级别管辖的粗浅认识,或许辞难达意,但求抛砖引玉求教于大家。
    一、审判级别管辖的立法意图的分析
    对刑事审判的级别管辖是在刑事诉讼制度研究中尚未引起争议的一个问题,原因或许是大家对级别管辖均保持一致的看法,认为级别管辖是一种“理所当然”的情形。且众多的学者对立法者在确立级别管辖时的立法意图也都一致地认为级别管辖可以更好地保证案件的审判质量。如“上述三类案件(指《刑事诉讼法》第20条规定的其反革命案件、危害国家安全案件,可能判处无期徒刑、死刑的案件,外国人犯罪的案件)一般属于性质严重,案情重大复杂,影响较大的或者徒刑较重的案件,其审判必须严肃谨慎,将这类案件交由中级人民法院管辖,由水平更高,经验更丰富的审判人员来审判,可以更好地保证案件质量”。②与此相类似的观点是国内各种版本的《刑事诉讼法学》教材的通说,简单扼要地对立法者的主观立法意图表示了统一,似乎法院的行政级别就代表了“重视”、“谨慎”、“专业水平”等内容。笔者认为,如此简单的认同是对审判级别管辖缺乏理论分析和实践评判的表现。还有论者认为级别管辖是审判管辖的核心。
    综合地分析,笔者认为立法者在确立级别管辖时的立法意图大致有这样一些方面:
    1、表明了立法者对由中级、高级人民法院和最高人民法院一审管辖的刑事案件在主观上的重视(就如同我们在接待宾客时的级别标准一样的意思)。这些案件或者性质特殊、严重、或主体身份特殊、或者影响涉及面巨大、或者刑罚严厉,立法者试图以提高对这些案件的审判级别管辖来表示对这类案件在主观上的重视的意图不言而喻(因为在某些情形下也确实只有在引起上层重视后,案件质量才能得到提高、保证)。
    2、立法者认为这些案件多为案情复杂,适用法律难度大,担心基层人民法院的刑事审判员难以胜任,对刑事诉讼质量缺乏保证。
    3、立法者认为中级、高级人民法院,最高人民法院的审判人员在法律(理)知识,业务能力,审判经验等方面较之基层或下级人民法院的审判人员强,工作态度,作风更为严肃、谨慎,这或许可以表明立法者的一种谨慎的意图。
    就立法者的初衷而言,对其以上立法意图似乎无可厚非,细分析起来,笔者认为立法者立法的主观主义倾向明显,对确立级别管辖缺乏法理分析和现实评价,级别管辖的存在意义不大。
    二、对级别管辖的法理学评析(一)级别管辖违背了在法律面前人人平等的宪法原则在法律面前人人平等是每个公民的一项基本权利(自然也包括具备公民权的每个犯罪嫌疑人,被告人),这一宪法原则在刑事诉讼中的体现则是对每一个被告人、犯罪嫌疑人在适用法律上的平等,既包括在适用刑事实体法《刑法》上的平等,也包括在适用刑事程序法,即《刑事诉讼法》上的平等,也就要求在刑事诉讼进程中使每个犯罪嫌疑人得到程序上的公平待遇。而审判级别管辖则是对这一精神的背离。从逻辑分析上说是因为犯罪嫌疑人或其涉嫌的犯罪行为属于《刑事诉讼法》第20条到23条所列举之情形,所以他得到(受到)了其他涉嫌刑事犯罪的被告人未得到的“重视”、“谨慎”对待———级别管辖。级别管辖的“重视”、“谨慎”也许是因为审判人员的法律(理)知识经验、业务水平、工作态度、作风等方面的“优秀”(较之于基层或下级人民法院)使得案件得到了优于基层法院可能给予的待遇,真正实现了罚当其罪。也可能是因为级别管辖的“重视”而使被告人连上诉权都丧失了。如由最高人民法院一审的刑事案件为一审终审,其一审判决即为生效判决,被告人无上诉权利,也无上诉机会和上诉可能,因为最高人民法院乃终级法院。
    (二)级别管辖是对无罪推定原则的背离
    根据《刑事诉讼法》第12条规定:未经人民法院依法判决,对任何人不得确定有罪。这一原则明确地告诉我们未经人民法院依法判决对任何人不得确定有罪,更何况确定犯什么罪,处什么刑。而确定级别管辖恰恰根据的就是被告人“犯什么罪”(是普通刑事案件或危害国家安全罪),“可能判什么刑”(无期徒刑或死刑)。“危害后果的全省性”,“全国性”。从严格的意义上说在人民法院依法判决之前,“罪、刑、危害性”等都只能是一种待定的“事实状态”只有经人民法院依法判决之后才成为“法定状态”,在判决之既定力下形成一种结论。
    划定级别管辖其所暗含的意思无非就是刑事诉讼法第20条所列的情形,那么,一旦将某个案件交由中级人民法院管辖是否就意味着(1)该被告人涉嫌危害国家安全罪,或(2)该被告人将被处无期徒刑或死刑,或(3)该被告人为外国人,倘若嫌疑人为中国人,未从事危害国家安全的犯罪,那么,其意思不就非常明显了?该被告人可能处以无期徒刑,或死刑。反之,倘若将一个案件交由基层人民法院管辖,是否就意味着被告人只能被处以有期徒刑以下的刑罚呢?这不是对无罪推定原则的背离吗?
    三、对级别管辖的现实评判
    (一)我国的刑事诉讼进程为:公安机关(及其他有侦查权的部门)———检察院———法院分别行使侦查、审查起诉、审判权力的单向线性结构模式。根据《刑事诉讼法》第141条规定人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定,按照审判管辖的规定向人民法院提起公诉。同时《刑事诉讼法》第129条规定:“公安机关侦查终结的案件,……连同案卷材料证据一并移送同级人民检察院审查决定(起诉与否)”即确定刑事审判的级别管辖由检察院在起诉时作出。而在侦查阶段则不存在级别管辖的情形。《公安机关办理刑事案件程序规定》第18条规定:县级公安机关负责侦查发生在本辖区内的刑事案件;地(市)级以上公安机关负责重大涉外犯罪,重大经济犯罪,重大集团犯罪和下级公安机关侦破有困难的重大刑事案件的侦查。“本条将刑事案件的管辖权赋予了县级公安机关,不管是一般重大刑事案件,还是特别重大刑事案件,原则上都由县级公安机关负责立案侦查”。③笔者认为倘若从立法者的对划由中级以上人民法院管辖的案件的“重视”之意图出发,侦查阶段作为刑事诉讼的基础,岂不更应该受到“重视”和“谨慎”对待。仅在审判阶段以级别管辖的方式并不能实现立法者的意图。
    (二)无期徒刑、死刑仅是《刑法》规定的刑罚种类而已,其本身并不能说明除刑罚严厉程度以外的任何东西,以嫌疑人是否将被被判处无期徒刑、死刑作为划定级别管辖之依据,其本身就缺乏科学性和合理性,不但违背了无罪推定的原则,也为实践带来了危害。
    1、级别管辖对审判人员造成了先入为主的影响,容易造成轻罪重判的后果。反之则给基层人民法院审判人员在量刑时戴上了框架,造成某些案件重罪轻判的后果。
    2、根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释》,第5条规定:一人犯数罪,共同犯罪和其他需要并案审理的案件,只要其中一人或者一罪属于上级人民法院管辖的,全案由上级人民法院管辖。对于共同犯罪中因主犯的罪行严重,可能被判处无期徒刑、死刑而将全案交由上级人民法院审判,对准确地确定其余共同被告人之刑罚势必产生不良影响,出现轻罪重判的后果。
    3、在法院依法判决之前,宣告刑处于待定状态,而《刑法》规定的法定刑则幅度甚大,(如《刑法》295条规定、传授犯罪方法的处五年以下有期徒刑、拘留或者管制;情节严重的,处五年以上有期徒刑;情节特别特别严重的,处无期徒刑或者死刑。)因此划定级别管辖要么违背了无罪推定原则,要么操作过于灵活而失去存在的意义。
    (三)级别管辖与诉讼效益的背离
    1、中国大陆幅员辽阔,以省、地、市、县(区)划分的行政区域在地市级(即中级人民法院)的空间跨度上偏大,级别管辖后的案件材料移送浪费了大量的人力物力,也不利于方便当事人参加诉讼,增加了诉讼成本。
    2、级别管辖在确定案卷材料移送时的审批请示制度耗费了诉讼时间,不利于案件的及时审理,增加了时间成本,尤其是使已被逮捕的犯罪嫌疑人承受了更长的审前羁押时间。
    3、审判的社会效益取决于公众对案情的知悉程度,由犯罪地或犯罪嫌疑人所在地的基层人民法院审判所达到的社会效益,如产生的威慑作用,犯罪预防效果更为显著。
    4、基层人民法院审判这类案件(指《刑诉法》20条至23条的级别管辖情形)可以给公众带来刑事司法的“现实感”,解决基层司法机关在重大、疑难案件上对上级机关的依赖心理,有助于公众消除一种司法机关“级别崇拜心理”。(即认为这类案件只有得到上级机关的重视,自上而下予以行政上的重视后才能得到公正的处理)如对一些地痞、流氓、黑社会性质的团伙案件,领导人物的犯罪行为,公众往往觉得基层司法机关对之无可奈何,因此对基层司法机关产生了一种失望情绪。当然产生这种情绪的原因也许是多方面的,但实行级别管辖是一个重要的原因。
    (四)级别管辖的立法主观主义的评判。
    1、法院审判人员的录用并不以每个审判人员的法律(理)知识、业务水平,经验为依据而将不同层次的审判人员划归了不同级别的法院,亦即法院的级别差异不能说明法院的审判人员素质上的差异。
    2、法院的级别是一种行政级别,不同级别的法院倘若都进行第一审判决,那么他们作出的判决和裁定在法律意义上是一样的。不存在上一级法院作出的判决裁定因其作出机关的行政级别高而比下级法院作出的一审判决、裁定来得准确、权威。究其本质而言,都只是确定一种法律关系而已。
    3、案件性质的特殊、主体的差异,可能被处的刑罚严厉,案情影响涉及面的广大并不能说明案情必然复杂,或适用法律有难度,或审判有难度。
    4、提高了第一审管辖的法院的级别并不能必然地说明诉讼质量也得到了提高。因此笔者认为,从立法者的初衷出发,为了使刑事诉讼的任务得到顺利的实现,达到法的公平、公正的价值目标,级别管辖并非一条良径,因为毕竟决定诉讼质量的不是一个机构或一个机构的行政级别,而应是一种完善的诉讼制度及为实现这种制度的目标而努力的人———正直、合格的审判人员。
    四、设想
    从立法者对提高诉讼质量而有的“重视”“谨慎”之意图出发,笔者以为:
    (一)提高审判人员的素质是提高诉讼质量的根本,其实现途径可以是通过确立法官任职资格条件考核、选任、培训、聘用制度。法律要通过审判人员去贯彻执行,法官素质的高低直接决定了诉讼质量的高低。选用具有坚定的政治立场、优良的道德品质、丰富的法学理论知识和办案经验的审判人员才能实现确保诉讼质量的目标。为什么基层人民法院就不能有这样的审判人员呢?级别管辖是否意味着这些高素质的法官只在上级人民法院了,倘者真如此,那么是改变这种现状的时候了。我国的诉讼体制对法官的要求目标应是每个审判人员都是优秀的,而不应是上级法院的法官比下级法院的法官必然更优秀的立法假设。
    (二)取消级别管辖,确立三审终审制。现行的级别管辖制度是实行三审终审制的一大障碍,由于一审管辖的高行政级别而使一些案件当事人丧失了上诉机会,在二审终审制时可能丧失一次上诉权,而倘若实行三审终审制则有更多的当事人丧失一次上诉权的机会。有些则丧失了两次上诉权的机会。
    1、取消级别管辖后使所有案件的当事人都存在上诉权的机会,这是适用法律人人平等的原则要求。
    2、取消级别管辖后将使中级人民法院,高级人民法院和最高人民法院的原从事一审的审判人员从中解脱出来,加入上诉审判人员的行列,或充实基层法院队伍。
    3、三审终审制使案件得到了多一次的审查机会可能,必然有利于提高诉讼质量。
    4、三审终审以一审基层法院开庭审判为基础,二审法院对上诉案件进行全面的审查,三审法院对上诉案件的上诉事实和理由进行重点审查从而确保诉讼质量。
    相比较而言,笔者认为提高全员法官的素质,取消审判级别管辖实行三审终审制对立法者设立级别管辖意图的实现更具有现实意义和理论价值。
   
    注:
    ①②樊崇义主编《刑事诉讼法》,中国政法大学出版社1999年修订本,第152页、第153页。
    ③王学林主编《公安机关办理刑事案件程序规定释义》,群众出版社,第20页。
    作者单位:福建公安高等专科学校福建福州350007
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
   
    【写作年份】2000【学科类别】诉讼法->刑事诉讼法