论“执行难”案件中的国家干预

到处飘 · 发表于 2009-2-7 17:12:02

　　一、国家干预与辨析
　　所谓国家干预，是指由国家机构从国家利益出发，对社会经济生活进行总体的、必要的、适度的决策、管理、调控和指导等各种活动的总称。从本质上讲，国家对社会经济生活的干预是一种客观必然性，是各种类型国家都具有的共同职能。
　　随着市场经济的发展，人们对国家干预提出了新的要求和新的内容：国家既要反对垄断和维护自由竞争，又要保护环境和资源，促进社会的可持续发展，还要对金融、证券、高科技及其产品等一系列的新事物进行保护和规范。特别是我国加入WTO组织后，国家还要制定相应的法律法规a>，保证市场不致失灵，国家干预可以有力防止“市场失灵”。
　　然而，国家干预本身却存在“政府失灵”的危险，因为政府内部存在以言代法、以权代法、滥用职权，即官僚主义、干预过度，由此滋生了以权谋私、权钱交易等腐败现象。所以国家干预应严格限制在市场失灵的领域内，超过这一界限的干预行为就是多余的，甚至是有害的。国家干预社会经济生活中法律手段是最为规范的手段。对于“市场失灵”，要走国家干预的道路，用其“看得见的手”，针对市场经济经济自身的缺陷和失灵的那些方面，来进行宏观和微观地调控、管理，以保持经济总量的基本平衡，促进社会结构的优化及保持经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。而对于“政府失灵”，则要走国家干预法治化的道路，政府应当干预哪些方面，不应该干预哪些方面；政府应采取哪些手段进行干预，不应该采取哪些手段进行干预；政府干预“度”的界限等等，都要有法可依，防止长官意志横行，该管的不管，不该管的而偏偏去管等主观干预行为发生。这是历史的发展给予我们经验和教训的总结。
　　法律对于市场的干预主要通过授予政府职权来实现，而对于政府的干预一是规定对具体行政行为的诉讼。二是规定权力机关和上级行政机关对抽象行政行为的审查监督。抽象行政行为的不可诉性缘于：一是宪法、立法法a>和有关组织法对国家机关职权的划分；二是抽象行政行为主要针对不特定对象没有直接侵害人身权和财产权；三是现行司法体制和法官素质不能胜任对抽象行政行为的审查。但这同样也没否认行政机关依据抽象行政行为而作出的具体行政行为的可诉性。比如某工商部门制定某规章规范市场行为。对该规章法院无权审查，但对依规章的具体处罚行为则法院可受理行政诉讼。
　　可是，法律如何才能既有效干预执法者（政府），又有效干预市场？惟有一点，法律及依法之判决公开执行。
　　二、“执行难”的原因及其分析
　　“执行难”这一问题虽在世界普遍存在，但在中国尤盛。法院判决不能实现，这是法律给当事人的“白条”，导致了诉讼作为争议解决或权利救济的最后方式的失效。
　　由于这些无视国家全局利益和人民根本利益，法制观念淡薄，滥用权力，以权压法，非法干预人民法院的执行工作等原因的存在使案件不能得到顺利执行，长此以往，“法将不法”：不仅作为法的崇高地位难以确立，而且会导致人们对法律失去信心，也会使世界各国对我国的法治失去信心，那这些将都是最危险的。
　　“执行难”的原因，有客观的、历史的，也有主观的、现实的，多数论者主要从地方或部门保护主义的角度、法院的角度以及当事人的角度来分析，这并无不妥，但笔者拟从国家干预的角度来分析，以图探究其更深层次的原因。
　　（一）造成“执行难”，首先是因为国家干预过度或不当所致
　　中国的社会文化历史，是人治与专制的历史，中国“外儒内法”的传统，处处都要服务于中央集权和义务本位，这使得权利、自由和民主极难得到发展。社会主义中国的建立，虽然改变了中国法制的性质，但却未能消除权力至上为核心的国家主义观念，我们片面强调了法的阶级性、工具性，降低了法律的权威。
　　国家主义重国家轻社会、重权力轻权利，使得地方或部门的行政长官意志渗透于国家干预之中，再加上我国现在的干部制度的弊端（法院的司法行政职务人员均由地方各级权力机关选举、委任或罢免，更重要的是实践中法院的人事权财政权受制于同级的党委或政府），当一个案件的执行涉及到地方或部门利益时，就会遇到重重阻碍，如法官没有独立性，大量案件的执行不是法官决定，而须由庭长、院长决定，这样法官受院方的控制，而院方则常常受主要或政府的影响。在很多的时候，由于根深蒂固的乡土观念，法院本身也倾向于保护本地当事人，有时审判与执行脱节，没有按规定及时采取保全措施，坐失执行良机，甚至办“人情案”、“关系案”、“金钱案”、“美色案”，当然就拖着不予执行。
　　国家干预应当是调控市场，为市场的发展和效率提供保障的，然而现实上它却越俎代庖，利用手中权力，干涉了法律的执行，这就是“政府失灵”的表现之一。
　　（二）造成“执行难”，同时也是“市场失灵”所致
　　市场是竞争的，竞争的激烈和残酷使得某些市场主体想尽办法保证自己的利益最大化。这样，市场就易出现外部性和垄断化，对社会和他人的利益带来损害，并损害了市场竞争的公平性，如“搭便车”现象，当事人不付等价物，不通过市场交换就可以获得来自外部的经济好处，而且常常某些市场主体为自己的利益而污染环境、资源浪费，或不断扩大，追求垄断，从而损害整个社会的利益。这些就是“市场失灵”的困惑。在现代的社会中，随着市场经济全球化和金融自由化、证券化的发展，“市场失灵”又突出地表现为投机性增加，外部冲击和不良债权。通常企业是因经营不善、入不敷出、发生赤字才倒闭的，但当市场中的债权债务链条在某一环节上出现问题时，即某个企业发生债务危机时，会使与之相关联的企业的债权成为不良债权，从而进一步传导给他的上游和下游的企业。债务危机关键在于依靠法律的手段来解决，然而在中国，许多的当事人不正当的规避法律乃至抵制法律。同时由于市场主体信用观念和信用制度的相对缺失，使得许多被执行人想方设法转移财产，或公款私存，或多开户头、隐匿存款，甚至搞假财产证明等来逃避执行。而这种由于市场本身的竞争而产生的规避法律的问题依靠市场本身是无法解决的。
　　（三）造成“执行难”最终还是由于法律本身的不完善而致
　　我们要创造法治社会，但我们仍处在计划经济到市场经济的转轨探索过程中，许多的法律本身就不可避免地带有许多的计划色彩，也即行政色彩。这是法律本身当中存在的悖论，导致“干预政府”与“干预市场”不能统一协调，政府权限过大，或者政府滥用职权、短期行为得不到纠正，反而某些应为的政府行为却因没有法律的授权而得不到实施，如创建和规范信用社会等。本来政府和法院应从属于两个不同的体系，而在我国的现代，二者却被“有机”的杂糅在一起，这就是悖论本身。
　　在此笔者所提的法律本身不完善，是指整体法律的不完善并包括有关执行的法律的不完善。法律不能有效地规范政府，政府就有机会干涉执行，甚至将这种干涉当作“正当”的事情，由此，政府也就不能有效地规范市场，缺乏信用的市场主体在法律漏洞或政府的庇护伞下，反而大行其道。
　　三、解决“执行难”的问题，依法规范和限制国家干预
　　根据以上的分析，“执行难”隐藏于国家干预的背后，案件当事人用种种可以阻碍可执行案件的关系来达到自己的目的，如利用国家机关工作人员参与干预，致使执行难，但这不能成为我们否认国家干预的理由，而实际上，国家干预本身也是不可能被消除的。我们要做的，就必须是寻求和创造真正统一协调的国家干预，也即一种干预政府和干预市场同样重要，同时并举有机结合的国家干预。干预政府就要规制政府权力，使之不能得以膨胀并被滥用最终损害相对人乃至社会整体的利益，这就要求使政府的管理和服务时刻处于法律的监督之下，政府没有偏袒，只有公平、公正、公开的执法；而干预市场，就要完善宏观调控，就要严格执法，没有地方或部门的私利，只有全局，对违法者只能打击，而不能“保护”。

　　前已述及，对“执行难”案件的国家干预，本质是一种法的干预，法律的干预要达到统一协调，干预好政府又能干预好市场，在执行工作中最主要要做的事情就是立足于执行的公开和执行力量的统一。道理很显然，公开便于监督有效防止政府过度或不当干预，统一的力量将有利于消除地方或部门壁垒，提高效率。
　　众多的学者都在力促制定一部《强制执行法》，这不是一种简单的审执分离的主张，而关键是，这是改变我国关于执行的法律分散并难以统一把握现状的需求，也是力克我国“执行难”这一突出问题的客观要求，更是符合历史和国际潮流的做法，并且，以我国现在的立法技术，完全可以做好这项工作。
　　（一）在完善的行政制度中，首先应考虑公开执行的期限、方法、措施、步骤等，如无法执行应予公示，并说明理由和下一步采取的措施，承诺在一定期限内完成该项工作。
　　所谓“开庭执行”就是对执行通知阶段没有自觉履行义务的执行案件通过传唤被执行人到庭，借鉴民事诉讼法程序，采用公开开庭的方式，在执行员的主持下，围绕实现生效的法律文书确定的义务开展举证、质证，并当庭进行警示教育和调解，争取当庭执结或达成和解协议。对达不成协议的则根据庭上查明的被执行人财产当场裁定查封扣押或庭后强制执行，对开庭查无财产的案件则中止执行。“听证执行”指人民法院在执行程序中，采用听证会的形式，查明执行案件的有关事实，分清责任是非，确定能否执行及如何执行等问题，以便实现生效法律文书确定的权利义务或采取相应的执行措施活动。听证执行将能够增强执行工作“亮度”。
　　这些执行的方式，重要的一点就是强调执行公开，从而使执行始终处于法律的监控之下，并防止国家(或政府)的不当干预。
　　（二）执行中最难莫过于异地执行，当然，这背后的最终原因还是局部利益。笔者认为，统一的执行力量和有效的委托执行制度，将是解决这一问题的有效途径。
　　执行是审判的继续，但这并不表明执行和审判就应采取同样的制度和模式。实际上，执行的工作机构设置采垂直的行政体制更有效，这样，全局的力量统一调度，不受地方或部门的影响，强化了执行的效率。笔者是基于一种“有效的国家干预”理论来提出这种主张的。执行机构力量统一，那么，异地的执行，采用委托，报共同上级监督，则便于管理，有利于防止局部利益保护，更有利于节约执行的成本。执行机构的行政体制设置，这是“有效国家干预”理论的新课题，但只有把握住两种有效干预的统一协调，才容易把事情做好。
　　或许从哲学上来讲，没有最完美的事物，也即是说，国家干预本身只能是更协调而不能达到完美，但这不能否认更协调更有效作为我们的奋斗目标。需要注意的是笔者在本文的讨论中，没有涉及到法院“枉法裁判”的“执行难”的问题，笔者认为这实质不是“执行难”的范畴，而是最终涉及国家责任的问题。

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