对人民检察院民事行政抗诉案件办案规则的若干法律思考

　　对《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的若干法律思考
    李小东
    《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（下称《规则》）于2001年9月30日由最高人民检察院第九届检察委员会第九十七次会议讨论通过，并于发布之日起施行。与此同时，最高人民检察院此前颁布的《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》、《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》、《人民检察院办理民事行政申诉案件公开审查程序试行规则》（下称《公开审查程序规则》）予以废止。我们认为，《规则》的颁布和实施是民行检察发展到一定历史阶段的必然产物，是在积累了十余年民行检察实践经验基础之上而形成的规范性文件，其积极意义是显而易见的：一是使人民检察院对民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督更具操作性；二是在一定意义上深化和提高了民行检察的法理水平。尽管如此，《规则》所表现出来的缺陷依然是明显的，如有些规范在内涵上前后不一；有些规定的合理性尚值得进一步探究。本文试图从宏观上对《规则》的积极意义和不足之处分别予以阐述，希望更多的民行检察工作者来关注《规则》的理解和适用。
    一
    《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在颁布之初分别对人民检察院的法律监督活动作了原则性规定。此后，为了增强民行检察业务的可操作性，最高人民检察院又先后针对民事审判程序抗诉工作、行政诉讼监督工作以及人民检察院的公开审查程序规则作了暂行性的规定。这些规定的出台在一定时期内和一定范围内缓解了民行检察立法与司法实践的冲突，同时也为《规则》的颁布做了经验上的准备。可以说《规则》是在前述一系列规定的基础之上，吸纳了有关近年来民行检察的研究成果而形成的，有较强的先进性、系统性和实践性。具有而言，有以下几方面：
    1、确立了民行检察的基本价值取向和办案原则
    《规则》的第二条将人民检察院进行民行检察监督的价值定位为“维护国家利益和社会公共利益，维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施”。这一定位回答了理论界和实务界长期争论不休的检察监督的基本价值取向问题，将检察监督置于超脱的法律地位。人民检察院既不是诉讼当事人，又不是一方当事人的代理人，而是居中的法律监督者，其介入民事诉讼不会引起当事人“诉讼地位的不平衡”。与传统的“维护司法公正”和“维护公民、法人和其他组织的合法权益”等价值取向相比，《规则》的规定更趋于多元化、系统化。且这一多元的价值体系是统一的，皆明确了检察监督具有国家强权干预私法的性质。同时价值取向之间又有一定的位阶，置国家利益和社会公共利益为最高的价值取向，其余为次位阶价值取向。当次位阶的价值取向与高位价值取向相冲突时，自然服从高位阶的价值取向。深刻领会此价值体系的本质内涵不仅有利于我们加深对《规则》中各项规定的认识，同时也有利于我们在司法实践中执行《规则》。举例说，《规则》的第四条第四项规定“人民检察院自行发现”可以作为人民检察院受理民行检察案件的主要来源之一，这是否意味着人民检察院在任何条件下都应当以公权力的方式干预私法呢？回答显然不是。比如当事人已对民事权利义务达成和解协议或是双方均表示服判息诉，且已生效的判决不危及国家利益和社会公共利益时，人民检察院就没有“发现”的必要。此时，“维护国家利益和社会公共利益”的价值取向就超越了民事诉讼的当事人处分原则，而“维护司法公正和司法权益，保障国家法律的统一正确实施”就必须在“私法自治”的范围内活动，这是由民事诉讼活动的规律和特征所决定的。
    《规则》在总则中的另一显著规定是在第三条将“公开、公正、合法”的原则确立为民行检察的办案原则，这一规定是民行检察走向成熟和理性的重要标志。大家知道，在民行检察发展的初始阶段，为了推动此项工作深入广泛地开展，最高人民检察院曾经有创造性地提出了“敢抗、会抗、抗准”的办案原则，旨在要求广大民行干警在思想上消除“检法一家”的顾虑，大胆开创新的工作局面。应该说这一策略对近年来民行检察工作的发展起了政策上的动员作用。但是随着民行检察的视野不断开阔，随着程序正义的司法理念不断深入人心，以“敢抗、会抗、抗准”来作为执法的指导性意见，则显得力所不逮。其后，最高人民检察院首次将“公开、公正、合法”的原则写进了《公开审查程序规则》之中，这次又将此三项原则原本地移植到《规则》中来，以此作为人民检察院办理民行案件的整体性指导意见，这一举措代表了民行检察发展的方向，提升了民行检察的理论层次。
    2、体现了程序正义的要求。
    纵观法学界，对于民行检察的探讨大都局限于民行检察在程序上的矫正功能，如检察抗诉引起再审程序是否具有合理性等，而鲜有对民行检察这一制度设计本身的检讨。可以认为，在《规则》颁布以前，有关民行检察自身的程序性要求几近荒芜，仅仅是在《公开审查程序规则》中有零碎的反映。此次《规则》的出台在程序正义方面迈进了坚实的一步。
    （1）、程序的时序性方面。《规则》从人民检察院受理的民事、行政案件的来源开始到申诉案件的立案、审查、提请抗诉、抗诉、出庭等一系列环节，清晰、系统地展示了民行检察的办案流程，在程序的时序性方面表现为时间顺序上的递进性和不可逆转性，将散落于最高人民检察院各暂行规定之中的和两大诉讼法有关检察监督的原则性规定之中的相关程序事项在时序上统一于一个整体，增强了可操作性，体现了《规则》的严谨和规范。
    （2）、程序的公正性方面。我们知道程序的公正性是程序正义的核心要求。这里所谓的公正性是要求人民检察院对申诉的民事、行政案件要保持中立性，不偏袒任何一方。《规则》的总则中所确立的基本价值取向和办案原则都有此项要求。不仅如此，这种程序的公正性理念同样渗透在分则的相关规定之中，比如《规则》第十三条的第一款、第二十条、第二十三条、第二十七条、第四十一条、第四十二条第二款、第四十三条第二款等等。
    （3）、程序的期限性方面。程序的期限性是指程序正义的重要内涵之一，法谚称“迟来的正义不是正义”就是这个道理。实践中，民行检察的办案期限长严重地制约了此项工作的深入开展，当然究其原因是多方面的，如程序复杂、效率低下等，但缺乏程序的期限性规定则也是一个重要因素。这次《规则》的出台有效地解决了这一问题，有关此方面的规定在《规则》中比比皆是，如第九条关于受理后应当作出处理的期限、第十二条受理后应当作出立案的期限、第十四条有关案件审查终结的期限等等，不一而足。上述的这些内容都表明了《规则》已经将程序正义的理念纳入了自己的视野，在一定程度上提高了《规则》的理论品味。
    3、拓展了民行检察监督的方式
    根据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定，抗诉是我国检察机关实施法律监督的唯一方式。近年来的司法实践表明，人民检察院仅仅依靠此项手段并不能完全有效行使法律监督的职能，如对原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的或者对与民事审判活动、行政诉讼活动无关的国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的，人民检察院依法行使法律监督权就没有明确的依据。《规则》在第八章规定了检察建议的监督途径，拓展了民行检察的监督方式和工作空间。
    对于理论界讨论的“提起诉讼”和“执行和解”两种监督方式，《规则》采取了审慎的态度，没有予以采纳。其原因是“提起诉讼”的方式与现行《民事诉讼法》相抵触，而“执行和解”是民事诉讼中的一个特定称谓，以当事人的自愿原则为前提，不涉及人民检察院的法律监督权。
    4、对抗诉条件进行了细化，便于司法实践的操作
    《民事诉讼法》第185条和《行政诉讼法》第64条规定了人民检察院的抗诉条件，但是对这些抗诉条件作何种理解，在实践中有许多不同认识。这些不同的认识在一定程度上影响了法律执行的效果。基于此，《规则》对两大诉讼法所规定的抗诉条件进行了细化，如《规则》的第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十七条等四则条文。以上条文的内容为我们如何统一认识和正确把握抗诉条件提供了参照系。
    无疑，《规则》出台所带来的积极意义是尤其深远的，涉及的成功方面仍有很多。例如对人民检察院的调查取证权作了必要的限制；对抗诉的审级问题认同了“同级抗同级审”和“同级抗下级审”的审级模式；对长期困绕我们工作的文书格式作了规范和统一等，此处因篇幅有限，略去不论。
    二
    和任何一部法律或规范性文件一样，《规则》同样不能称之为完美。除了一般的如规范模糊（第六条第四项、第十三条第二款、第十八条第二项）等立法技术性问题之外，我们认为《规则》的不少规定仍有探讨的余地，现择要兹述如下：
    1、价值取向的理想化与规范选择的现实性冲突
    《规则》在总则第二条规定的基本价值取向应是民行检察的最终追求和理想所在，分则的许多规范都是也理应是服从和服务于这一基本价值取向的，但遗憾的是我们仍然看到了不和谐的音符。如《规则》第二十六条第四项规定：“原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误但处理结果影响不大的，人民检察院应当作出不抗诉决定”。毫无疑问，该条规范的选择是受司法实务化的影响，适当地考虑了诉讼的效益问题。但是恰恰是这一选择告诉我们被《规则》总则奉为终极价值追求的国家利益和社会公共利益在某些特定的时刻应当（请注意，《规则》用的是“应当”，而不是“可以”）让位于司法实务的要求，这是否说明《规则》总则确立的价值体系被一种实务性选择所粉碎呢？还是启发我们去重新审视《规则》所确立的价值体系！
    2、把受理和立案的条件规定为不同的情形似为不妥
    《规则》第二章的第五条和第三章的第十五条分别规定了民行检察的受理条件和立案条件。由此可见，《规则》认为受理和立案的范畴应是有所区别的。那么这种区分是否有合理性呢？来分析一下。首先看民事诉讼法理论，在民事诉讼活动中，受理和立案的范围应当是同一的，这可以由《民事诉讼法》第一百零八条的规定和第一百一十二条的规定得以印证。所不同的是受理是人民法院起诉条件审查完结的标志，而立案是人民法院启动再审程序的起点；其次来看民行检察的司法实践，《规则》对受理的条件和立案的条件作了不同的界定，考察立案的条件，除第四项规定之外都是一种法律上的拟制，比如原判决、裁定适用法律可能错误等等，仅仅是一种可能性而已。这就是说适用《规则》现有的规定可以得出这样的结论，也就是对受理的案件并不必然导致立案，这给司法实践中如何具体操作带来了困难。这是因为唯物主义告诉我们，对任何一个申诉的民事、行政案件，在未经实体审查之前都是可能存在错误的，这是法律上的拟制。而当申诉案件进入受理阶段以后，我们若未经立案审查如何能判断案件的实体上不可能有错误呢？既然如此，《规则》把受理与立案的条件作不同的界定就没有法理基础和实践基础，那么这种制度的设计是不是要重新选择？
    3、取消法庭调查活动与人民检察院必要的调查取证活动如何衔接
    与最高人民检察院此前的暂行规定相比，《规则》第四十五条将检察人员出席抗诉再审法庭的任务变更为：宣读抗诉书；发表出庭意见；发现庭审活动违法的，向再审法院提出建议。取消了检察人员参与法庭调查活动的权力。这一规定的旨意是在于法庭调查活动是一个当事人举证、质证、认证的过程，人民检察院介入此过程有造成当事人诉讼地位不平等的嫌疑。同时这一过程是一个私法自治的过程，人民检察院没有理由作干预。应该说，就整体而言，这一规定是合理的。但是，试想如果人民检察院依《规则》第十八条作了确有必要的调查或是人民检察院在涉及国家利益、社会公共利益的案件中进行了必要的调查，此时人民检察院若不参与法庭调查，其搜集的证据如何向法庭举证，并经双方当事人质证、认证？而《民事诉讼法》规定，证据未经公开质证、认证则不得作为定案依据，那么人民检察院享有必要条件下的调查权实际上就被第四十五条的规定给剥夺了。
    众所周知，最高人民法院和最高人民检察院对民行检察问题的分歧意见是根本性的，因此，不可能希冀在现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修订之前，“两高”会共同颁布规范性文件来指导当前的民事行政检察工作。《规则》在此时适当地登场造势，既要服务于司法实践，又要兼顾理论基础的合理性；既要符合民事诉讼的规律，又要兼顾人民检察院的宪法定位，实是勉为其难。尽管其有诸多不足之处，但同样瑕不掩瑜，《规则》的出台必将为《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修订作出积极贡献，必将为当前民行检察工作指明前进的方向，其闪烁的理论智慧和所表现的超然勇气将会为在民行检察的立法史中熠熠生辉。
    【写作年份】2002【学科类别】诉讼法->民事诉讼法