李慧娟：挑战地方立法

　　李慧娟，女，３０岁，中国政法大学刑法学硕士，河南省洛阳市中级人民法院原助理审判员。２００３年她审理的一起合同纠纷案，使她陷入了困境。
! v' S% z6 |1 R" F- r  Z8 |. d　　起因在于李慧娟在该案判决中使用的一句话被认为是对地方立法权的挑战：“《河南省农作物种子管理条例》作为地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效。”
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　　惹麻烦的判决
/ S" W6 o- K8 `) N& L) }　　２００１年５月２２日，汝阳公司（河南省汝阳县种子公司）与伊川公司（伊川县种子公司）签订了一份合同，约定由伊川公司为其繁殖玉米种子。２００３年初，汝阳公司以伊川公司没有履约为由将其起诉到洛阳市中级人民法院，请求赔偿。
　　双方对案件事实不存在争议。２００３年１２月１３日，记者见到了李慧娟，其间，她向单位请了假，暂时回到了位于北京的家。李慧娟告诉记者，双方的分歧主要在赔偿损失的计算方法上。
　　汝阳公司认为应该按照市场价格赔偿，而伊川公司认为，应该依照《河南省农作物种子管理条例》及《河南省主要农作物种子价格管理条例的通知》，按政府指导价进行赔偿。
　　“根据市场价格赔偿是６０多万元，而按政府指导价赔偿是２万元左右，中间有约５８万元的差距。”李慧娟为记者指出了选择不同赔偿标准的“奥妙”。
　　２００３年５月２７日，洛阳市中级人民法院对此案下发?２００３?洛民初字第２６号判决书。判决书认定，《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律位阶较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效，遂判令伊川公司按市场价格进行赔偿。判决后，双方都提出了上诉。
7 V6 ]- J! K5 ]' i; B/ A6 U　　“我当时请示了国家物价及相关部门，又翻阅了中央的定价目录，我认为种子价格应该是市场调节，而不是政府指导价，所以应该适用《种子法》。”李慧娟将自己的认识向合议庭进行了汇报，合议庭经过合议，拟定了审理意见，并在２００３年４月上报到洛阳市中院审判委员会进行讨论。
　　“审判委员的大部分成员同意我的意见，之后，我便根据审理意见，拟定了判决书。”李慧娟在判决中重复了她上报审判委员会讨论的审理意见中的说法：“《河南省农作物种子管理条例》作为地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效。”判决书写好后，被提交院里签发。
　　记者辗转联系到了当时签发该判决书的赵广云，他是洛阳市中级人民法院民事审判庭副庭长。电话中赵广云向记者描述了当时签发判决书的过程：“绝大多数审委会成员同意李慧娟的意见，作为主管的副庭长，我对判决书的格式、内容进行了详细的审查。”他特别强调自己对内容进行过审查，“重点就是审查她的判决书和审委会审理意见是否有出入，我当时觉得那句话没什么错，而且经过了审委会的决议，就签发了。”
　　“中国的法官不是个人负责制，既然审判委员会已经决议了，我就只有按照审判委员会的决议去执行，没有对审判委员会的决议作任何删改。”赵广云说。
　　判决引发争议后，赵广云也被洛阳市中级人民法院撤销了副庭长职务。对此，赵觉得很委屈，“我们只是按照《立法法a>》中‘上位法优于下位法’的精神，说这个地方法规与《种子法》相冲突。法院这样处理我，我感到难以接受”。


) C% L5 _1 @% n1 R. g: }. s　　能说还是不能说
. @5 v: b0 \& D* \7 X  B3 q6 P　　河南省人大认为，李慧娟无权以法官身份宣布地方性法规无效，洛阳市中院的判决违反了《宪法》。“人大是立法机关，法院是执法机关，主要任务是适用法律，法律的修改和废止是人大职权范围的事情，所以不管是否冲突，法院都无权去宣布法规有效还是无效。”河南省人大法制办公室主任毛引端说。
% x8 U# r* o" p, ^; I　　２００３年１０月，河南人大致函河南省高级法院和洛阳市人大，要求纠正判决错误，并追究直接责任人的责任。
2 b" u7 }' j9 L/ ~# F: N, F- C  r/ c　　１０月２１日，河南省高级法院在一份对全省下发的通报中称，“个别干警人民代表大会制度意识淡薄，政治业务素质不高。……无论案件具体情况如何，均不得在判决书中认定地方法规的内容无效。”
8 G, j; W) ~) j/ Y1 p4 I　　而李慧娟至今仍坚持认为，自己在这个案件的审理上没有任何错误，“立法法a>第七十九条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，判决书中的表述是自然无效，这种无效是地方法规同国家法律相抵触的一个后果，不是由我去确认的。”
　　受到处理后，李慧娟请了假，暂时离开了法院的工作环境，但她的内心仍然无法平静。休假期间，她通过最高人民法院的女法官协会，将自己的材料递到了最高人民法院纪律检查委员会。
　　值得关注的是，最高人民法院于２００３年１２月２日下发了《关于落实２３项司法为民具体措施的指导意见》，其中第十三条“依法审理行政案件，为行政机关整治地区封锁和部门行业垄断行为提供司法保障”中特别提到：“各级人民法院受理涉及地区封锁和行业垄断的重大案件，应当及时向当地党委和人大报告，与当地政府沟通，争取支持。对于被诉具体行政行为依据的规范性文件，只要违反国家法律法规a>的有关规定，人民法院在审理行政案件时不予适用。在审理案件过程中，发现行政机关在整治地区封锁和部门行业垄断中有违法行为或者不规范的行为，在依法裁判的同时要及时向有关部门提出司法建议。”
- [  Z5 h; u* E　　这段文字可以归纳为两点：一、当规范性文件和国家法律法规a>发生冲突时，法院不予使用规范性文件。二、可及时向有关部门提出司法建议。但不可忽视的一个前提是：涉及地区封锁和行业垄断的重大案件。其次，意见中所称的规范性文件，其效力在地方性法规和规章之下，即以李慧娟案来看，该指导意见并不适用。
% t" z. C+ B9 U. L　　赵广云告诉记者，李慧娟审理的这起合同纠纷案因双方当事人上诉，将由河南省高级人民法院进行二审审理，最高人民法院已经给河南省高级人民法院下达了通知，最高人民法院民事审判第一庭将对此案的审理进行指导。
　　２００３年１１月１９日，包括北京中孚律师a>事务所律师a>肖太福在内的四位律师a>，向全国人大常务委员会递交了“关于审查《河南省农作物种子管理条例》的建议书”。
1 Y$ O8 ?8 w4 D  x% S' y0 T! ~　　建议有两条：一是依法审查《河南省农作物种子管理条例》的法律效力，并向河南省人民代表大会常务委员会提出书面审查意见；二是尽快审查和清理国务院的行政法规和各地的地方性法规，责令制定机关废止或修改与宪法和法律相抵触的行政法规和地方法规。
　　肖太福说：“在目前我国宪法框架和司法体制下，人民法院没有合宪性审查权是毫无疑问的，但人民法院有无合法性审查权却是值得深思的。当下位法与上位法相抵触时，司法审判实践中人民法院可以选择三种方式：一、中止审理，逐级上报，等候裁决。这种方式是为我国行政诉讼法律制度所明示了的，也是宪法和立法法a>所启引的方式，但是这种方式会导致诉讼效率特别低下。二、直接使用上位法，避开下位法。这种方式就是无声之判，是目前司法审判实践中经常使用的，以避开司法审查的锋芒。但是这种方式也有弊端，无法对下位法保护的一方做出明确的解释和交代，无法制止缠讼和不必要的上诉。三、审查下位法的效力，适用上位法，即李慧娟在判决中所采用的方式。我认为，这种判决方式是一种创新，与宪法和立法法a>不相违背，是人民法院行使有限司法审查权的一种方式。”

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　　[评论]

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  e1 k5 z7 h, ^( Q　　不能否认地方法规的合理性
2 |1 J0 q1 i% {! O% k/ Q　　采访／本刊记者 赵 磊
　　记者：地方立法可以完全从本地区利益出发，还是应当受到某种制约？
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　　石东坡：在我国，在实质上制约地方立法、维系法制统一的基本原则是“不抵触原则”，即不得同宪法、法律、行政法规相抵触。所谓抵触是指：侵犯了全国人大及其常委会的专属立法权；同宪法、法律、行政法规的规定相违背；同宪法、法律、行政法规的精神相违背；搞“上有政策，下有对策”，钻“法律空子”。
* o8 v9 h$ ^+ J! ]8 ]" S; j　　地方立法应注意解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题，把制定地方法规同解决本地实际问题结合起来。
　　记者：李慧娟在判决中的表述，您如何评价？
6 |& I6 c# m7 i, t' U- p! x　　石东坡：在这个案件中，的确存在着地方性法规与国家法律之间相抵触、明显滞后的情形，在实际审理之中，只能是不予适用。但是作为法官，在判决书中宣告地方性法规无效的做法的确是不够妥当的，有违我国有关立法监督的制度规定。再者，判决书尽管是法律文书，但是毕竟在效力上具有针对社会的公定力。
　　在司法实践中，针对作为审判规范的相关规范性法律文件，法官认为存在冲突的时候，可以采取的方式或者是避开适用下位法，如前面的陈光诚告北京地铁一案的判决；或者是逐级报送到最高人民法院，然后由其送请全国人大常委会进行解决，其间案件中止审理。毕竟，目前我国的审判机关无权针对法律冲突作出审查，并且宣告某一种规范性法律文件无效。
　　记者：此类纠纷的发生，是否意味着地方立法权正在面临挑战？
8 N5 w% G' I8 U* {　　石东坡：司法中适用地方性法规，应该是地方性法规的效力问题，我个人不倾向于理解成维护某种权威的问题。因为谈到维护某种权威的时候，很容易导致非理性甚至情绪化的理解和做法。
　　再者，地方性法规可能存在着某些问题，并不能够因此而否定其在制度上的合理性。同样，也不能够因其在制度上的合理性，而漠视其中存在的问题。目前，我国解决有关问题的制度设计及其实践是不够理想的，但是这不应当成为一种背弃有关制度规定的理由。