反思与期待：农村集中居住点建设的若干思考

　　为进一步贯彻农村产业政策，改善土地使用状况，开拓土地资源，许多地方正进行农民集中居住点的建设，它主要是改变以往农民住宅审批方法，将以前的一家一户一宅的规划，改变为统一标准、统一地点、统一规划的集中居住方式，以通过长期的规划，达到节约土地，减少土地占用，增加可用耕地目的。目前，国家和地方政府对农民集中居住点的建设没有统一的规范，各地都按照自身的情况，采取不同方式。在建设的方式上，有的地方是将现有的农民住宅，拆除后重新建设，有的是将新申请审批的住宅集中建设，有的是确定新的集中居住点，引导、鼓励村民到规划点集中建设居住；在建设的手续上，有的集中居住点取得了政府的规划审批，有的没有经过审批，而是由乡、村自行规划，自行建设。经过规划审批的，有的办理了用地手续和建设许可手续，有的没有办理，有的先建设后办理；在建设主体上，有的是将宅基分给村民自行建设，有的是以村民组、村委会为单位集体建设，由村民再向建设者出资购买，有的是交由开发商建设，由村民向开发商购买；在使用主体上，有的是本集体经济组织的成员，有的是外来人员但以本地村民名义购买使用，有的干脆以外来人员名义直接购买或使用。正由于这些方式的多样性，也导致许多问题的产生。

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/ o8 }; ]5 G& E- ]7 I　　集中居住点建设的现状分析

3 R3 o* w& g7 }0 J$ d& Z　　一是手续的不规范性。我国对土地采取严格的审批制度，尤其是对耕地的使用，其审批更为严格，但目前绝大多数的集中居住点的建设，都没有合法的审批手续，有的甚至未取得规划审批。尤其是新建的居住点，大多是占用现有耕地，未按规定办理用地审批手续，只由当地村、组或乡镇与承包户签订一份征用或调整土地协议，给予一定的经济补偿后，即开始建设。由于当地政府对这一行为的认可与支持，使得这一行为虽然不符合法律的规定，但有关部门却不予干涉与制止，默许其建设。

　　二是主体的不确定性。农民集中居住点的性质仍然属于农民宅基地的使用，按照土地管理法a>规的规定，取得宅基地的主体只能是本集体经济组织内的成员，符合取得宅基地的条件，并通过合法的审批。但现在集中居住点建设中的主体，大多数走出了这一范围，有的地方由于城市房屋价格的高昂，出现了许多城镇居民到城郊的农民集中居住点购房的现象，有的僻远地方农民向城郊靠近，而建设者受经济利益的驱动，并不审查购买者的主体资格，使得购买、使用主体超出法律的规定。同时，依据土地管理法a>的规定，一户农户只能拥有一份宅基地，但现在到集中居住点建设或购房的，大多是已有宅基房屋，又重新建设或购买，有的甚至建设、购买不止一份，超出了规定。
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8 N& V7 k" h' Y0 d　　三是纠纷的多发性。由于上述手续和主体的违法，导致建设行为违法、购买合同无效，以及价格、质量等方面的原因，承包户对耕地的占用、补偿，建设者对建设手续及费用的收取，购买者对产权的拥有及房、地产手续的办理等方面原因，导致纠纷经常产生。

8 Z% V. x% a0 b  F: \  T+ S　　四是法律关系的复杂性。因为对土地使用、建设许可等方面的强制性规定，征地、建设、买卖等行为因不符合规定，属违法行为，无法办理相关的产权证明，给权属确认及纠纷的处理带来较大难度。一是征地、建设、买卖等行为难以作有效保护，有关权益得不到保护，二是一些行为虽属无效，但由于建设行为的不可逆转性，无法适用无效行为的处理规定，进行返还等处理，导致处理难度增大，三是法律认定的违法与政府提倡的政策之间的不统一，不利于维护政府威信与农村政策的落实、不利于维护社会的稳定，四是认识的不统一，导致不同法院、不同人员之间认识的偏差，出现处理结果的不同。

　　由于上述现象具有较大的普遍性，而且此类纠纷不断出现，因此，正确解决这一矛盾，规范引导这一行为，就显得较为重要。对此，笔者认为，应当正确认识农民集中居住点建设的性质，利用目前现有规范，从维护法律尊严、维护社会稳定、维护党的政策角度出发，妥善、认真地处理好这一纠纷。
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' X, K' H% T1 o7 b2 l# l" K( D# R" G　　农村集中居住点建设的规范及完善

　　一是正确分析农民集中居住点的性质。
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　　根据《土地管理法a>》和《农村土地承包法》的规定，国家对耕地采取保护，严格控制耕地转为建设用地，确因需要的，应当经过严格的审批手续。集中居住点的建设属于建设行为，但这一建设行为不同于一般意义上的建设行为，它是为了贯彻国家农村政策，节约耕地，开拓可利用土地资源，从长远来看，这一行为不仅不会导致耕地的减少，反而会增加耕地面积。因此，对这一行为不能简单以非农建设为由，否定建设行为的合法性，而应从长远的农村政策角度出发，从这一行为的实质意义出发，肯定集中居住点建设的积极意义，认定其是有关农村改革、为了促进农业发展、提高农民生活条件的一项具体政策，其本身具有合法性，先进性，应尽力维护这一政策的实施与贯彻。
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. A. [+ i0 K& M8 n  m. {　　二是正确分析若干行为的效力。
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( c/ ?( @( y# q1 b3 Q, c　　一、征用土地合同的效力。集中居住点的建设一般规模较大，占用的土地面积较多，而且所占用的绝大多数是耕地。在具体征用中，一般并未按有关土地管理和承包地管理的规定，办理相关的土地征用手续，而是由当地基层组织与农户签订一份征用或租点的性质仍然属于农民宅基地的使用，按照土地管理法a>规的规定，取得宅基地的主体只能是本集体经济组织内的成员，符合取得宅基地的条件，并通过合法的审批。但现在集中居住点建设中的主体，大多数走出了这一范围，有的地方由于城市房屋价格的高昂，出现了许多城镇居民到城郊的农民集中居住点购房的现象，有的僻远地方农民向城郊靠近，而建设者受经济利益的驱动，并不审查购买者的主体资格，使得购买、使用主体超出法律的规定。同时，依据土地管理法a>的规定，一户农户只能拥有一份宅基地，但现在到集中居住点建设或购房的，大多是已有宅基房屋，又重新建设或购买，有的甚至建设、购买不止一份，超出了规定。
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　　三是纠纷的多发性。由于上述手续和主体的违法，导致建设行为违法、购买合同无效，以及价格、质量等方面的原因，承包户对耕地的占用、补偿，建设者对建设手续及费用的收取，购买者对产权的拥有及房、地产手续的办理等方面原因，导致纠纷经常产生。
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　　四是法律关系的复杂性。因为对土地使用、建设许可等方面的强制性规定，征地、建设、买卖等行为因不符合规定，属违法行为，无法办理相关的产权证明，给权属确认及纠纷的处理带来较大难度。一是征地、建设、买卖等行为难以作有效保护，有关权益得不到保护，二是一些行为虽属无效，但由于建设行为的不可逆转性，无法适用无效行为的处理规定，进行返还等处理，导致处理难度增大，三是法律认定的违法与政府提倡的政策之间的不统一，不利于维护政府威信与农村政策的落实、不利于维护社会的稳定，四是认识的不统一，导致不同法院、不同人员之间认识的偏差，出现处理结果的不同。

　　由于上述现象具有较大的普遍性，而且此类纠纷不断出现，因此，正确解决这一矛盾，规范引导这一行为，就显得较为重要。对此，笔者认为，应当正确认识农民集中居住点建设的性质，利用目前现有规范，从维护法律尊严、维护社会稳定、维护党的政策角度出发，妥善、认真地处理好这一纠纷。
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　　农村集中居住点建设的规范及完善
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1 [- b6 I) I$ j6 R5 ~3 h- @+ m" L　　一是正确分析农民集中居住点的性质。

5 e7 I6 g1 Z  I. w+ {　　根据《土地管理法a>》和《农村土地承包法》的规定，国家对耕地采取保护，严格控制耕地转为建设用地，确因需要的，应当经过严格的审批手续。集中居住点的建设属于建设行为，但这一建设行为不同于一般意义上的建设行为，它是为了贯彻国家农村政策，节约耕地，开拓可利用土地资源，从长远来看，这一行为不仅不会导致耕地的减少，反而会增加耕地面积。因此，对这一行为不能简单以非农建设为由，否定建设行为的合法性，而应从长远的农村政策角度出发，从这一行为的实质意义出发，肯定集中居住点建设的积极意义，认定其是有关农村改革、为了促进农业发展、提高农民生活条件的一项具体政策，其本身具有合法性，先进性，应尽力维护这一政策的实施与贯彻。

　　二是正确分析若干行为的效力。

　　一、征用土地合同的效力。集中居住点的建设一般规模较大，占用的土地面积较多，而且所占用的绝大多数是耕地。在具体征用中，一般并未按有关土地管理和承包地管理的规定，办理相关的土地征用手续，而是由当地基层组织与农户签订一份征用或租用土地等形式的合同，给予一定的经济补偿，即算是履行了征用手续。由于其手续不合有关法律规定，单纯站在法律角度而言，该征地行为是不合法的，征地合同应为无效合同。但是，因为征地行为具有普遍性、广泛性，所涉及的农户较多，且这种情况较为普遍，这一行为又是政府许可、提倡的行为，征地行为是否履行合法审批手续，是否符合行政法规的规定，征地补偿标准是否适当等应是行政机关的审查事项，人民法院不应直接对此作出评价。因此，遇到这类纠纷时，法院应当告知当事人申请行政机关对征地行为合法性进行确认，从而以此作为征地合同效力确认依据，法院的民事案件应以涉及群体性、非民事可诉性为由，不予受理此类纠纷。

5 B5 u" Q+ _3 T7 ?2 _' I　　二、工程建设合同的效力。无论是由农户分别建设，还是由开发商统一建设后再行出卖，都会涉及到工程建设承包的事项，如因这类事项引起纠纷，如何确认工程承包合同的效力？有的观点认为，由于用地行为的不合法性，农户或地方基层组织无权进行建设，因此，其所签订的建设承包合同也应是无效合同，对纠纷应按无效合同的规定进行处理。对此，笔者认为，对建设合同的效力认定，应当与前面的用地行为效力分别看待。正如前所述，农民集中居住点的建设是目前国家政策所允许和提倡，不应简单否认其合法性。如果农户办理了有关用地和建设许可手续，或者虽未办理，但当地有关行政部门向农户收取了有关用地和建设费用或者以所在集体经济为单位集体收取相关费用的，应当视为建设行为合法，农户或基层组织有权将建设工程发包经济组织内的成员，城镇户口以及非本集体经济组织的成员不能拥有，也就是说，无论是从开发商手中的原始购买还是从农户手中的转买卖，买受人必须是同一集体经济组织内的成员，否则，其买卖行为应当认定无效。已经购买发生纠纷的，则应当严格按照相关法规，按无效合同的规定处理。但对同一集体经济组织内成员购买多套或者已有住宅又购买集中居住点内房屋的，由于其现在已经拥有非一处宅基，超过了土地管理法a>规定的每户农民只能拥有一处宅基的规定，其后续购买的行为是否无效呢？对此，笔者认为不应认定无效。因为现在农民集中居住点的建设是个长期的过程，通过一个较长的时间来改变现在分散居住的格局，最终达到集中居住的目的，因此，在目前过渡时期，出现已有住宅又购买居住点房屋的情形在所难免。同时，有的地方为了推广居住点的建设，让其形成规模，带动其建设与深入，当地政府鼓励农民购买，并不禁止一户多购或一户多建，而且土地管理法a>对此类规定并非禁止性的，所以，对这类行为不能简单以违反规定为由，确认其无效。如非当地政府明令禁止的行为，一般应认定其为有效合同。

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　　三是要妥善处理此类纠纷。
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　　这类纠纷所涉及的面较大，现在有的地方每个县在搞、每个乡在搞、每个村在搞，且情况基本相似，一旦处理不慎，会引起连锁反应，严惩影响农村政策的实施、影响政府的规划、影响社会的稳定。有的虽然诉至法院的只是个别案例，但背后关注的关注却是巨大的群体。所以，处理此类纠纷必须在严格依法办案的前提下，树立大局意识，不能简单地就案办案。对涉及群体性的事项，属于政府规划、行政审批的事项，人民法院一般不予受理，告知当事人申请行政程序解决。对建设过程中的合同履行事项，属于非群体的，应从维护整体建设、保护农户合法权益的角度出发，依法认定合同效力，规范建设市场，规范宅基地使用手续，保护土地资源。
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4 Q" a/ L0 f: W5 C6 t# K7 k　　四是加强立法与管理。
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: I) O# e* Y0 g! k) @. k! ^- |8 g+ g　　由于农民集中居住点的建设是新出现的情况，在建设过程中需要占用大量的耕地，这与国家关于对耕地的保护措施相冲突。为有效解决这一冲突，避免国家政策与法律规定之间的矛盾，有关部门应当尽快出台相关规定，完善对耕地的占用制度、规范用地和建设审批手续、规范使用人的范围与资格，同时应对此类纠纷的解决、法律的适用、处理的原则也应制订相应的规定，以规范、引导农民集中居住点的建设，正确解决纠纷，保护合法使用人的权利，真正达到节约土地、规范用地，改变农村面貌、改善农民生活条件的目的。

2 O" s0 o- k0 C4 s/ G) E　　（作者单位：江苏省涟水县人民法院）