新解释、新精神、新要求：促行政许可依法而行

行政许可是行政机关最为倚重的一种管理方式，故《解释》的重要性与附加值显而易见
记者：针对一种行政行为作出司法解释，过去还从未有过，这次为什么要专就行政许可制定司法解释？
江必新：你说得对。行政许可只是众多行政行为类型之一，《解释》专门规范许可案件审理问题，确实是开了为一种行政行为量身订做司法解释的先河。之所以如此，有两点考虑：
一是考虑到行政许可的重要性。行政许可是行政机关最为倚重的一种管理方式，其重要性远非其他方式可及。按照管理的习惯模式，某个领域一旦出现难以控制的风险、混乱，往往都把许可作为首选措施。实践证明，引入许可的确可收立竿见影之效。但是，许可的前提是对公民、法人或者其他组织的权利和自由施加普遍限制，过度运用，势必阻碍个体权利的实现，损害社会发展的活力和动力。任何行政行为都是一端连着公共利益，另一端连着个体利益，其中，行政许可与两种利益的联系最为紧密、最为息息相关。要想行政许可不在两种利益的张力中失去平衡，除了更严格地贯彻依法行政原则，别无他途。要做到这一点，不仅要依靠行政机关和执法人员的自觉自律，更要依靠法院的行政审判。为了让行政审判更好地发挥促进依法行政，保障公民、法人和其他组织合法权益的功能，在司法政策上重视行政许可，针对其制定专门的解释性规则大有必要。
二是考虑到行政许可的独特性。行政行为可以分为授益处分和不利处分。行政许可作为授益处分的典型，与不利处分最大的不同就是涉及的利益结构更为复杂。不利处分通常只涉及双方关系，即行政机关和相对人，被告败诉通常不会影响第三人的利益；而授益处分则往往涉及第三方甚至多方的利益，被告败诉的不利后果通常会波及被许可人或者利害关系人。反观现有诉讼规则，更多针对不利处分和双方关系，对涉及三方或者多方关系的授益处分的特点关注不够。比如，行政诉讼证据规则规定，被告逾期提交证据、依据的视为被诉行政行为没有证据、依据。如果被诉的是行政处罚，撤销不会有太大问题，但被诉的是一个许可就容易出问题，因为撤销许可必然损害被许可人或者其他利害关系人的利益，而他们可能是没有任何过错的。所以，有些规则在不利处分领域适用效果很好，但用在许可案件中就会产生明显问题。据统计，行政许可案件占行政诉讼案件总量的比重已超过10%，且呈快速增长的趋势。针对行政许可的特点制定司法解释，其价值不言而喻。不仅如此，《解释》还有一个重要的附带价值，就是在其他授益处分（如登记、确认）案件的审判中，其亦可参照适用。一是保障行政许可法的实施。2003年颁布的行政许可法在中国行政法治建设史上具有里程碑意义。过去，涉及行政许可的法律规范可谓浩如烟海，但究其实质，却是行政授权的成分居多，限制权力的成分少之又少，这使得行政许可在解决问题的同时也制造了许多问题和矛盾。行政许可法将有限政府、透明政府、诚信政府、服务政府等先进法治理念，贯彻到行政许可的设定和实施的全过程，对行政机关提出了更高的要求，在很大程度上弥补了许可制度的缺憾。为了保障这部重要法律的实施，我们在其颁布后立即启动了司法解释起草计划，历经6年有余，做了大量的调研、论证工作，广泛征求意见，反复修改，数易其稿，终于得以面世。透过《解释》内容，不难发现其始终坚持行政许可法的规范本意和精神，为法律实施提供司法保障的良苦用心。
二是完善行政诉讼规则。如前所述，现有的行政诉讼规则更多地以不利处分为模本，较少虑及授益处分特点。在行政许可案件迅速增长的背景下，诉讼规则相对于行政许可案件的不适应性日益突出，其漏洞和不足越来越明显。作为一种应对之策，《解释》恰可以起到填补漏洞、完善规则的作用。
三是统一行政许可案件审判标准。多年来，行政许可案件审判中积累了许多疑难问题，行政许可法的实施又带来了不少新的问题。其中不少都具有普遍性，各地法院在认识上不够统一，对行政审判产生了相当大的消极影响。明确地回答这些问题，以统一审判标准和尺度，已经成为行政审判实践的强烈需求，这也是《解释》追求的一个重要目标。江必新：行政许可案件涉及的疑难问题非常多，在调研当中，各地法院反映上来的带有普遍性的问题难以胜数，不可能通过这个司法解释一劳永逸的解决。所以，在《解释》起草之初，我们就明确了不贪大求全的指导原则，力求紧贴审判实际，按照轻重缓急，优先选择当前审判实践亟待解决的重点和难点问题。具体包括如下九个问题：一是查阅权诉讼的原告范围及判决方式问题；二是以各类通知为典型的过程行为的可诉性问题；三是多阶段许可及统一办理行政许可的适格被告问题；四是前置行政行为的审查程度问题；五是新旧法的选择适用问题；六是被告逾期举证的处理方式问题；七是不予许可决定案件的判决方式问题；八是多因一果的赔偿责任问题；九是行政补偿诉讼的时机、标准和程序问题。具体负责起草的同志还将就《解释》的理解和适用进行阐释，这里不再赘述。
提高诉权保护、权利救济、司法裁判水平的同时，更要提升行政法官的司法能力
记者：《解释》对行政审判提出了哪些新的要求？
江必新：一是要提高诉权保护水平。按照《解释》，公民、法人或者其他组织不仅可以起诉受行政许可法规范的各类行政行为，还可以起诉事实上具有最终性的过程行为、上级机关批准行为、下级机关初审行为。另外还有一点值得注意，《解释》增加了两种新的诉讼类型：补偿诉讼和查阅权诉讼。这些内容都明确无误地传达出要求行政审判增强诉权保护力度的信号。
二是要提高权利救济水平。《解释》在被告怠于举证时给予第三人补充证据的机会；设定新旧法选择适用的例外情形；在不予许可决定违法时有条件地授权法院判断原告是否符合许可申请条件，并为行政机关重新作出的决定规定方向；规定行政赔偿诉讼可以一并解决相关民事赔偿问题；明确行政补偿标准，其目的无非是为了把权利的司法救济尽可能地做到位。
三是要提高司法裁判水平。起草司法解释虽然力求明确，但不可能达到完全明确，更不用说行政许可概念本身就是千差万别的各种许可的高度抽象化。只要是规范，就有晦暗不明的空间，《解释》亦不例外。比如关联行政行为的审查标准就是“重大明显的违法”这样的不确定概念。类似的模糊地带只能靠法官的“法素养”和“法意识”来补白。所以，要真正用好这部司法解释，提高行政法官的司法能力亦是题中应有之义。
·最高法院出台司法解释促行政许可依法而行·最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定