评我国《农民专业合作社法》

马俊驹教授在国务院发展研究中心农村经济研究部、加拿大国际开发署、加拿大农业部主办的“促进中国农民合作经济发展的国际研讨会”上的发言。（2006年12月16日）



尊敬的各位与会代表，各位女士、各位先生：



下午好！



今天我们所讨论的合作经济组织问题，应该说对中国人并不陌生。早在上个世纪二十年代后期，我国就曾兴起一个“合作社救国”的理论高潮，在当时的历史条件下还不可能付诸实践；中华人民共和国成立后，我们按照列宁的合作制思想，将市场经济下产生的合作社，具体运用到计划经济中来，以此作为实现公有制的一种重要手段，结果没有达到预期效果；这一次，我国又面临着一次合作社的复兴，这是一次主要由下而上的农民觉醒，也是一次实地自发到自觉的理性探索，此种情形之下，我们的《农民专业合作社法》制定出来了，并即将实施。



在我们向会议提交的论文中，第一个问题是讲，在农村促进农业合作社发展的必要性。这个问题，我不想再占用宝贵的发言时间了。我只想讲：合作社是在市场经济中产生的，它必须适用市场经济条件下的经济规则和法治原则，合作社是以财产的集中化、社会化为存在前提的，所以从长远看，它必将为实现和完善社会主义的公有制奠定基础。我国的合作社是在农村土地实现集体所有、全面实行家庭承包经营的基础上设立的，这就决定了农业合作社在财产关系上的多层次性和基本生产资料的公有性。



在我国，合作社不是理论的创造，而是实践的产物，合作社不应靠群众运动去促成，而应靠民众的自觉行动去实现。合作社是一种市场主体，必须有明确的法律地位，以及确定的财产结构和责任形式。这样才能够在市场经济中开展有序活动，所以制定合作社法就成为必要。我们只有通过法治的途径，通过立法才能有效地整合农民资源，克服各种制约因素，促进我国农民合作社的健康发展。



下边我讲第二个问题，我国《农民专业合作社法》的进步、成功之处。这个立法遵照合作社的基本原则，密切结合现阶段我国农村的实际情况，充分考虑到广大农民的愿望，既立足现实又为合作社的进一步发展留下空间。具体而言，有下面三个方面给我留下深刻印象：



1、明确了合作社的法人地位。合作社在本质上是一种互助性质的经济组织，它的成员入社自愿、退社自由，对合作社的债务一般承担有限责任或者一定范围的保证责任，合作社设有对内实施管理、对外代表集体意思的机关，并主要按照成员与合作社的交易额进行分配。以上这些特点，说明合作社与公司不同，与合伙不同，与我国现存的四种法人类型也不同，它的确是一种特殊的法人。就我国合作社内的财产结构而言，实际上，我们通过这次立法扩大了法人的概念，承认了某些新的经济组织是法人。这个问题，我后面的发言还会涉及到。从这个意义上讲，明确合作社的法人地位是我国民事立法上的一项创新，它丰富了我国法人制度的理论与实践，这项立法确立了合作社的市场交易主体地位，合作社具有了权利能力和行为能力，可以自主的参与市场经济的交易活动。



合作社虽然不能算是企业法人，因为它不具有企业法人所具有的利润最大化的目标，但它又必须通过生产经济活动才能发挥作用。所以我国《农民专业合作社法》规定合作社在工商行政管理部门进行登记是比较合理的。



2、合作社为资金、技术与农村劳动力的结合提供了平台。长期以来，社会中的资金、技术与农村劳动力难以有效结合一直是制约农业生产能力提高的一个瓶颈，一方面社会上大量的资金、技术没有合适的渠道投向农村，另一方面广大农村中的资金技术却十分匮乏。在家庭承包经营体制下，每家农户作为生产单位，具有明显的小农经济特点，这样妨碍了资本向农业生产领域的流入。农业技术也难以被一般农民所接受。我们知道，农业技术和资金都是生产因素，它们应该得到合理的回报。但是单纯的家庭承包经营下的生产模式却不能保障技术、资金的回报。如果通过合作社，这些问题就可以得到有效的解决。



资本进入农业的途径有两个办法，一为借贷，二为入股投资。借贷模式这里不讲了。银行肯定更愿意向合作社法人贷款而不愿意向单个的农户贷款。在入股投资模式上，这里也包括以技术投资。因为合作社与公司有本质区别，所以资金、技术在合作社中的实现方式与公司的情况不同。在新颁布的《合作社法》中，做了以下一些制度安排，非常值得赞赏：（1）允许某些企业、事业单位或者社会团体可以成为合作社的成员。《合作社法》第14条规定：“具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，可以成为农民专业合作社的成员。但是，具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社。”这条规定，为资金、技术与农民的劳动结合创造了条件。同时也能鼓励更多的企业团体参与组建农业合作社。（2）在合作社的管理上，兼顾了成员民主和资本民主。《合作社法》第17条第一款规定，“农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。”此款规定确立了一人一票的合作社原则。同时根据第17条第二款的规定，“出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十。” 可见我国《合作社法》在确立了一人一票基本原则后，通过有限制地设定附加表决权很好地解决了一人一票制度的僵化倾向，既调动了投资者的积极性，又能坚持合作社成员的民主特征，避免了资本民主下出现的一股独大的尴尬局面，可以说这是农民和投资者双赢的制度安排。（3）在分配制度上，兼顾了劳动和资本的收益。按照交易量进行分配，是合作社的重要特征，也是国际合作社联盟确立的合作社原则之一。但是如果合作社仅以交易量作为分配利润的唯一标准，也不见得合理。因为合作社中还有一部分只投资技术或者资金的成员，他们与合作社并不进行直接交易；另外，各成员在其“个人帐户”中所记载的个人积累也会存在数额上的差距，而不同成员之间积累的差距也应该成为分配的衡量因素。所以在合作社中，实际存在着劳动的回报和资本的回报两种情形。当然，鉴于合作社的互助性质，对于资本回报应该给予限制，而必须把交易量作为首要的分配标准。我国的《合作社法》充分考虑了以上因素，在第37条作出了明确规定，“可分配盈余按照下列规定返还或者分配给成员，具体分配办法按照章程规定或者经成员大会决议确定： （一）按成员与本社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十；（二）按前项规定返还后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。”由此可见，合作社通过允许非农民加入合作社，在一人一票基础上给予资金投入者附加表决权，以及兼顾交易额和投资额的分配方式，合理地处理了合作社的人合本质和资金缺乏的矛盾，平衡了资金、技术持有者与农民的利益，为资金、技术进入农村搭建了平台。



3、这次立法成功的第三个方面在于：合作社通过设立成员帐户确保成员的财产权。农民参与合作社，保障其基本的财产权利，必须考虑两个方面，其一，现有的财产利益不能减损；其二，可能产生的责任控制在一定范围。只有在这两个前提之下，农民才可能积极参与合作社。首先，在合作社中，承认每个成员都有自己的个人利益，不能搞平均主义，所以每个成员要单独计算其利益。合作社实行入社、退社自由原则，当成员意欲退出合作社时，必须保证成员退社时能够取回他的投入，以及他对于合作社积累的贡献，否则就不是真正的退社自由。合作社不同于公司，合作社的进退自由在功能上类似于公司的股权转让。



我国《合作社法》通过设定成员帐户很好地解决了合作社财产的归属问题。这项制度限制了成员处分它在帐户上记载的积累财产，从而保障了合作社有统一支配的财产，便于合作社对外经营交往和承担责任；同时，又能够确保合作社成员在退出合作社时候能够取回其财产。可见合作社的这种财产关系区别于我国传统上的法人财产权。合作社对外以成员的出资以及成员的积累作为责任财产，而这些财产还被分配到每个成员的帐户之下。而且该成员退社的时候能够将此帐户下的财产取回。从理论上讲，合作社成员对他所拥有的财产数额已经记入了个人帐户，那么这些财产在产权关系上就应属于成员个人，但是为了合作社能够成为一个独立的市场主体，对其成员处分它们在合作社中的财产必须给予限制，也包括承担一定市场风险。所以只有当成员要求退社时，才可以将其帐户中记载的金额取回。在这里，我们突破了一项传统的认识，即经济组织拥有独立财产才能对外承担“有限责任”，而这次合作社法，是在确认成员对其在合作社的财产享有产权的情况下，其成员通过加入合作社（根据章程）自愿限制了自己的财产权利，使这些财产能够成为合作社独立支配的运营财产，在此基础上，合作社进而成为法人。但合作社的成员并没有放弃（仍然保留着）自己的财产权利，所以当这些成员认为没有必要或不适合继续参加合作社时，可以根据章程规定的程序自由退社。而且合作社的成员也只有通过退社，才能解除对自己权利的限制，收回属于自己的财产。当然，个别的、少数的成员退社，并不会影响合作社法人的继续存在。



我们知道，合作社成员对合作社的债务承担的责任主要有三个类型，即有限责任、无限责任和一定限度内的保证责任。这次《合作社法》选择了有限责任，该法第5条规定：“农民专业合作社成员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对农民专业合作社承担责任。”这一规定大大降低了农民加入合作社的风险。可见，你在加入合作社后，其财产利益并不减损，他们可以通过退社的方式取回自己的财产，同时对于合作社的债务只承担有限责任。因此这两方面的规则，有效地保障了农民在加入合作社时其财产利益不受减损，从而增强了合作社对于农民的吸引力。



下面我讲第三个问题，合作社立法的不足。我们归纳了一下，大致有两点不甚合理，三点内容的缺失。



两个不合理，一是成员资格限制过多，其中最大的问题在于它严格限制了作为合作社成员的企业或团体的范围，即所谓“从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动”并且“能够利用农民专业合作社提供的服务”的企业或者团体才可以合作社的成员。我们认为，有些企业未必从事与合作社有关的生产经营活动，但是他们有资金或者技术，也愿意通过合作社的方式投资，在立法上应该给予认可，而不宜做如此严格的限制。如果为了确保合作社能够不被资本控制，从而保持“农民合作”的纯粹性，我们可以通过限制资本投票权和收益率，以及非农民成员的数量而得到解决，没有必要直接在成员资格上做过多限制。二是，对于合作社的最低资本金还是要做一定的限制为好，这主要是考虑保障交易对方的交易安全，也是为了促进合作社自身的健康发展。



至于立法内容的三点缺失，一是没有合作社联社的相关规定，这对于合作社的今后发展不利，与世界合作社组织和外国的交往不利；二是没有关于合作社对于培训、教育以及社区服务方面的规定，应该说，关注社区、重视对成员的教育、培训一直是国际合作社原则所强调的内容，这一点对于发挥合作社的功能和健康发展非常重要；三是合作社成员对于其份额的处分问题。前面我们讲到的，合作社的成员帐户记载的积累金额，对于成员来讲就是他们的一项财产，原则上他们有权自己处分。我们如果适当地承认成员权在一定范围内的流转，比如说允许成员的积累和相关权利可以继承，从而稳定农民、家庭的财产关系，有利于农村社会的和谐和发展。我国合作社法在这个方面规定的缺失，可能会造成成员在处分自己的成员资格时往往无所适从。



总之，《合作社法》的颁布，必将在我国农村产生巨大而深远的影响。广大农民在确保自己的财产权利不受侵犯的前提下，通过自愿组建合作社参与市场竞争，克服家庭承包经营制度下的不足，有效应对市场风险，一定能够促进农村经济的发展和社会进步。从整体而言，这部立法针对性强，制度合理，便于错作，并且有很多创新之处，虽然还有一些不足，但是它是一部非常成功的立法。我预祝它实施顺利。



以上看法，不见得对，请各位批评指正。谢谢各位。