为拆迁制度改革呐喊

2009年12月，北京大学法学院五名学者向全国人大常委会递交了《关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉进行审查的建议》，认为拆迁条例与宪法和物权法相抵触，建议立法机关对拆迁条例进行审查，撤销这一条例或建议国务院对拆迁条例进行修改。随后，国务院法制办召集五名专家讨论《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》，并表示新条例一旦颁布实施，《城市房屋拆迁管理条例》将废除。
这次由国务院法制办主持召开的专家座谈会，并没有向媒体开放。但是，参与座谈会的专家向公众粗略介绍了其中的一些主要内容。
五位上书者之一、北京大学法学院姜明安教授对记者说，新条例相对于旧条例有了质的变化。他认为，最重要的有四个方面：其一，新条例对因公共利益的征收、拆迁与非因公共利益的房地产开发、拆迁进行了区分。后者不适用强制拆迁，而由建设单位与房屋所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。新条例对“公共利益”进行了列举规定，不属列举规定的“公共利益”范畴的项目建设，其遇到的拆迁问题均循民事协商与合同途径解决。其二，新条例对因公共利益的拆迁确立了先征收、补偿，后拆迁的原则，这也就是说，不先解决征收、补偿问题，就不得拆迁。其三，新条例明确规定征收、拆迁主体是政府，而不是开发商。这也就是说，旧条例授权拆迁人即开发商，拆除被拆迁人房屋的事今后是不允许的。其四，新条例严禁野蛮拆迁，明确规定建设单位或受委托实施拆迁的单位不得采取断水、断热、断气、断电等方式或者以暴力、胁迫及其他非法手段实施拆迁。
记者发现，目前各界争论的焦点大都集中在“公共利益”的界定上。现行拆迁条例往往将公益拆迁与商业拆迁混为一谈，结果导致激烈的对抗。著名法学家江平教授认为，拆迁征收必须以公共利益为前提，如果不是公共利益而是商业利益，政府就不能征收和拆迁。由此可见，关于公共利益的界定之争的背后是利益的争夺。一些地方政府官员认为，将公共利益的范围设计得越广，他们在城市规划和市政建设方面可操作的余地就会越大，反之，则会束缚其手脚。
事实上，公共利益概念本身具有一定程度的不确定性和主观性，所以物权法没有界定公共利益的具体范围。但是新拆迁条例又不能回避公共利益界定问题。对此，一些法学专家认为，在新拆迁条例的修订过程中，公共利益界定的标准一定不能弹性过大，同时应该给公众一个参与讨论、发表意见的机会。
在五位上书全国人大的专家建议中，走司法程序是其中一项重要内容。他们认为，如果被征收人与政府的意见不一致，就应走司法程序，而非如拆迁条例所规定的由政府的房屋拆迁管理部门裁决。
现实生活中，公民个体在与拆迁方对抗中之所以不惜“以命相搏”，在一定程度上是因为，制度框架内的利益诉求渠道发生了梗阻。中国政法大学蔡定剑教授指出，保护公民财产最重要的、最后的一个手段就是有效的司法救济。现在涉及土地、房屋等财产权保护的救济措施是缺位的，特别是涉及拆迁，法院很多情况下是不受理的，或受理后明显袒护政府。所以，要给公民司法救济权，不能把公民挡在司法门外。
曹康泰表示，目前国务院法制办正在就条例草案征求地方意见，还会请被拆迁人表达意见，草案修改完善后，将会尽快公开征求公众意见。
现行拆迁条例的废除已无悬念，可以说新的拆迁条例对拆迁思维的改变是颠覆性的，限制公权、保护私产，将成为一个准则。不难想象，新条例出台后政府的拆迁将不再如过去那样“行云流水”，成本一定也会增加。这就从另一方面警示我们，在旧拆迁条例仍未废除前，一定要警惕某些地方政府赶在新条例出台之前进行突击拆迁。（孙爱东）