浙江40人立法专家库组建内幕

1月5日，是元旦假期后的第二个工作日。上午10时许，笔者走进位于浙江省政府1号楼内的省政府法制办公室，迎面而来的是紧张忙碌的气氛。作为经济发达的沿海省份，浙江省的政府立法工作日趋繁重。据了解，近年来浙江省政府每年提请省人大常委会审议的地方性法规草案有七八件，每年制定的行政规章则多达十五六部。“这些法规、规章在制定过程中都须经过多次审议讨论，省政府法制办收集信息、组织论证会等方面的工作很繁重。”浙江省政府法制办公室副主任杨必明如是说。
对于浙江省政府法制办的工作人员来说，不仅要完成一年二十几件的立法任务，同时，制定质量高、争议少、认可度高的“优质”法规、规章更是他们工作的着眼点。统计部门发布的数据表明，2008年浙江省人均GDP超过6000美元，这一数据通常被视为发达经济与发展中经济的分水岭。处在这一阶段的地区面临着“发展之坎”:人们的思想观念、利益格局和社会关系正进一步复杂，立法难度也随之加大。“这对立法工作者提出了新的挑战，省政府立法专家库就是在这样的背景下应运而生的。”杨必明说。
1.【成立专家库】
避免政府立法部门化
在立法专家库成立前，浙江省政府对专家参与立法工作已经进行了探索与尝试。“例如制定《浙江省技术秘密保护办法》时，由于该法的专业性、技术性强，我们专门委托了有关方面的专家起草草案稿。而对于《浙江省企业工资支付管理办法》，我们则邀请了经济管理、人力资源管理方面的专家学者进行专题论证，并采纳了他们的意见和建议。”浙江省政府法制办立法处郭晓红告诉笔者。
在多年探索的基础上，经过近一年的筹备，浙江省政府立法专家库于2009年9月成立，40位法学、经济、金融、劳动和社会保障等方面的专家学者入选专家库首批成员。省政府法制办立法处由此成为这一专家库的工作联系机构。
2009年9月24日，省政府法制办为立法专家库的成立召开会议，出席会议的浙江省委常委、副省长葛慧君代表省政府向专家学者们颁发了证书。
葛慧君在会上表示，当前政府立法工作任务十分艰巨，要求越来越高、难度也在不断加大，“要充分发挥专家在政府立法中的重要作用”，使他们成为政府立法的“智囊团”。
近年来在立法中出现的“政府立法部门化”、“部门利益法制化”、“部门利益合法化”等现象，屡屡为社会舆论所诟病。葛慧君认为，成立专家库，让专家学者客观公正地提出立法意见建议将有助于进一步解决此类问题。
对专家学者在立法中的功能与作用，葛慧君归纳为八个字:智力支持、民主参与。“智力支持就是要充分发挥专家学者的专业特长，不断增强政府立法的科学性;民主参与就是通过专家参与来扩大政府立法的社会公众参与度，不断增强政府立法的民主性。”党的十七大报告提出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。“实行立法工作者、实务工作者和专家学者相互结合开展工作，正是实现科学立法、民主立法的重要途径”，浙江省政府法制办公室副主任杨必明称:“省政府法制办组建立法专家库时特别强调这一点。”
2008年11月，浙江省政府立法专家库开始筹建。省政府法制办向省内大专院校、科研机构及有关部门、单位征集专家人选。在各方推荐的90余人中，经反复研究、比较，省政府法制办最终确定了40名专家学者。其中，法学专家12人，政治经济文化社会类专家22人，律师5人，省政府咨询委员会委员6人，其他专家5人(有些专家具有双重、多重身份)。
首批入选专家库的成员在所在专业、领域享有较高的声望和权威，他们一般具有高级职称、学术造诣高、知识面广、议事能力强。郭晓红告诉笔者，在组建专家库时，法制办特别考虑到专家库的综合性，因此这一专家库的特点是以法学家为主，同时兼顾经济、政治、社会、文化等其他领域的专家。“例如我们将浙江师范大学汉语言文学教授吴泽顺吸纳到专家库中，让他为我省出台的法规、规章把好文字关。”
“从个人来讲，成为这个‘智库’的成员真是很荣幸”，专家库成员、29岁的浙江工商大学法学教授郑春燕是专家库中最年轻的成员。“这是专家用学识推进法治建设的重要途径”，她说。
考虑到立法工作的实践性较强，浙江省政府法制办在专家库成员的选择上进行过“特别安排”。从成员组成来看，除了科研人员外，还有长期从事实务工作的能手。笔者在立法专家库名录上看到了6位省政府咨询委员会委员的名字，“他们都曾担任过省内一些厅局的一把手。这样安排是为了我们制定的法规、规章更贴近浙江实际。”省政府法制办一位工作人员说。
3.【建立配套机制】
明确专家建言献策权利
“专家的意见能反映出部分社会实情，借用专家智慧可以提高立法质量，这是我们在长期工作中总结的经验。”郭晓红说，“在筹备我们的专家库前，我们仔细考察了我省人大常委会地方立法专家库以及杭州市的一些做法。”
2005年2月，浙江省人大常委会法工委从有关部门、科研院所选取了64名专家组成地方立法专家库，向这些专家颁发了证书，并邀请他们参与拟定5年立法项目调研库、立法规划、年度立法计划，以及参与重要法规草案的起草和修改，参与法规集中清理等。
地方立法专家库成立后，浙江省人大常委会多次邀请专家对《浙江省全民健身条例》、《浙江省港口管理条例》、《浙江省非物质文化遗产保护条例》、《浙江省广告管理条例》、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》等一批地方性法规进行了论证审查，提高了立法决策的科学化、民主化水平，得到了社会各方的好评。2008年10月，浙江省人大常委会又成立了新一届地方立法专家库。
浙江省人大常委会地方立法专家库的成功运行，为该省政府的相关工作提供了借鉴。“实践证明，专家参与立法的方案很好，但要同时建立起有效的配套机制，才能更好地发挥专家作用。”省政府法制办一位负责人说。
这个配套制度就是省政府法制办制定的《关于专家参与政府立法工作的规定》，它明确了专家参与立法的主要事项范围、基本工作方式、成员条件等内容，以及专家建言献策的权利。在2009年9月举行的立法专家库成立会议上，这份规定被发放到每一位专家成员手中。
该规定明确专家可参与拟订浙江省政府立法规划，拟订省政府年度立法计划，清理政府规章，起草、修改重要的地方性法规、规章草案。
对专家参与立法的形式，这一规定也有详细表述。在起草、审核法规、规章草案时，省政府法制办可以书面征求有关专家的意见;对专业性或者区域性较强的法规、规章草案，或者各方面意见分歧较大的法规、规章草案，可以召集有关专家进行研讨论证，提出意见;可以由省政府法制办成立起草小组，牵头起草法规、规章草案，并邀请专家参加起草小组;可以邀请专家参与立法调研。
根据该规定，专家还可以委托研究的方式参与立法工作。具体做法是，在起草专业性或者区域性较强的法规、规章草案时，或者法规、规章涉及需要专业系统研究的问题时，省政府法制办可以委托专家或者教学科研机构进行专题研究，收集专家建议或研究报告。立法专家库成立以来，省政府法制办已经组织了《浙江省消防条例(草案)》、《浙江省信息化条例(草案)》、《浙江省排污许可证管理办法(草案)》、《浙江省医疗纠纷预防与处理办法(草案)》、《浙江省城乡规划条例(草案)》等五部政府规章的专家论证会。
省政府法制办立法处工作人员介绍，在论证会召开一个星期前，他们都会将相关草案交给专业背景符合的立法库成员，让他们有充足时间做论证准备。
环境保护法专家、浙江大学光华法学院教授钱水苗应邀参加了《浙江省排污许可证管理办法(草案)》的专家论证会。会上，他对办法草案提出了一系列意见，例如环保部门受理排污许可证的程序要具体明确地写在办法草案上，便于行政相对人理解;不发放许可证的，环保部门要说明理由;注销排污许可证后，环保部门要及时将信息通报给工商行政管理部门等。最终，钱水苗教授的这些意见都被立法部门吸收采纳了。
按照《关于专家参与政府立法工作的规定》，对于未被采纳的专家意见和建议，要在草案审查报告中说明理由，并向提出意见建议的专家作出解释。“这是对专家的尊重，有利于形成良性互动，促使专家更好地服务立法工作。”郭晓红说。
2009年12月8日，正值冬季火灾多发时节，浙江省政府法制办召开了当年最后一次立法论证会——《浙江省消防条例(草案)》专家论证会。专家们对条例草案的框架思路、结构安排，以及火灾预防、消防责任等操作性强的内容进行了探讨研究。“专家论证不是‘挑刺’、发牢骚，而是提出可操作性强、能解决问题的建议”，郭晓红说，从这个角度讲，她感到《浙江省未成年保护条例(草案)》的专家论证会效果特别明显。论证会是2009年9月17日召开的，“算是专家库的试运行”。浙江省人大常委会法工委主任丁祖年、浙江大学光华法学院副院长夏立安、浙江省律师协会副会长李根美、浙江省社科院经济社会发展中心副主任杨建华等一批专家库成员参与了论证。
杨必明告诉笔者，今后浙江省出台的所有法规规章都要经过听取专家库成员意见的环节，“可以召开专家论证会、发放意见征询书、组织专家调研等多种形式，立法过程中听取专家意见将成为一种常态。作为政府立法决策的‘智库’，专家库的作用将进一步得到加强。”
据了解，《浙江省爱国卫生条例(草案)》和《浙江省航道管理条例(草案)》将于今年5月提请浙江省人大常委会初审。“我们将组织专家对两部条例草案进行咨询论证。”郭晓红说。