关于设置司法改革委员会的构想（上）

　　  关于设置司法改革委员会的构想  
    引言：自从党的十五大把依法治国明确写入党纲，司法改革就不仅在话语层面，更在制度的层面开展起来。在理论界与实务界的共同努力下，我国的司法体制与审判实践的改革都取得了明显的进展：法官群体的素质逐渐提高，审判方式也更为“司法化”。但是，在看到成绩的同时，我们也不得不承认，目前的司法改革仍然是以一种零散的、不规范的方式进行的，它处处受到现有体制的限制，有时甚至与地方保护主义合流，加剧了我国司法不统一的局面。为什么会在理想与现实，理论与实践之间会有如此大的张力呢？为什么在改革的破与制度重构的立之间找不到完美的契合点呢？为什么理论界提出的众多合理建议总是无法实现呢？本文认为，正是因为在中央国家权力机关中缺少一个能够兼顾司法自身的独特性与司法改革的长期性与全局性，从而进行统筹规划并保证改革计划顺利推进的决策机构，缺乏一个在制度内部推进制度更新的指挥者，造成了今天司法改革头疼医头、脚疼医脚的短视与混乱，造成了制度更新与制度稳定的冲突。在即将加入WTO的今天，我们所面临的机遇与挑战更将司法改革问题尖锐的摆在法律界面前。法律界能不能为我国的市场经济提供强有力的制度保障，将直接关系到我国经济与世界市场接轨以及我国未来的发展前景。因此在全国人大——国家的最高权力机关设置一个专门负责统筹规划、协调指挥全国司法改革的司法改革委员会已经成为当务之急。  
    本文将首先阐述对司法改革地位的重新定位，而后从建立一个全国人民代表大会下属的司法改革委员会的必要性、可行性以及具体构想这几方面入手，论证这一构想是推进我国司法改革的最佳方案。并且希望能够通过本文的努力在我国司法改革的理论与实践中间搭起一座桥梁，推动我国司法改革的全面、深入发展。  
    一、        对司法改革的重新定位  
    司法改革自从提出以来，一直是人们关注的热点。从审判程序、审判方式改革到现在的司法组织机构和人员制度的改革，司法改革在不断地进行着深化。而对于司法改革，我们可以从狭义和广义两个层面进行理解，狭义的司法改革仅是指法院体制的改革；而广义的司法改革则是包括了法院、检察院和公安机关行使侦察职能的机构的改革。笔者认为司法改革应该做广义的理解。司法改革的内容从微观到宏观包括了三个层面，具体讲:第一个层面包括了工作方法、方式，内部组织机构、职能划分、管理模式的变化、调整和重构；第二个层面指司法机关内部运行机制的调整，包括各类规章制度、工作运行机制的改进和完善，如法院审判方式的变化、民事审判大格局的设立等；第三个层面是司法体制的改革，包括了司法机构与外部机构的协调、人财物的安排设定和司法独立的有效保障机制的建立等。司法改革的核心应该是第三个层面，而且目前司法改革难以深化的问题也大都出现在这个层面上。  
    在明确了司法改革的定义和内容之后，纵观目前司法改革的措施和现状，我们不得不意识到一个深层次的问题即司法改革的地位问题已经摆在了我们面前。到底司法改革是司法部门的部门改革，还是与经济改革、政治改革地位相当的全局性改革，这是被我们忽视的重要问题。在这个角度上，我们有必要对于司法改革的地位进行重新的定位。笔者认为司法改革应该上升到与经济体制改革、政治体制改革相等的地位，应与经济、政治改革一样作为事关全局的工作。  
    （一）、司法改革之所以要提到与经济体制改革和政治体制改革并列的地位，这也由司法改革自身特点决定的。  
    第一，司法改革具有自身的独立性。司法改革的独立性一方面体现在改革指向的客体即司法部门与其他机关和个人的机构设置上的独立性，司法系统内部的构成以及运作，更为重要的是权力的享有与其他机关或部门有着明显的独特之处。司法改革独立性更为重要的表现则是其职能的独立性。司法改革的职能建立良好的社会公正评判和衡平制度，保障社会正义和秩序。而经济改革的职能更为侧重的是对经济效率的追求，政治体制改革的职能则更为侧重对于经济发展的保障作用。司法改革的职能的独立性决定了其应该具有与经济体制、政治体制改革相并列的地位。  
    第二，司法改革具有不同于政治体制和经济体制改革的理性化特点。追求司法公正是世界各国都不断追求的目标。司法改革自然就成为追求司法公正的一个必然途径。在追求公正的过程中，各国的司法改革形成了各自的司法改革理论和实践，形成了司法改革的科学化和阶段性演进，并且在某些方面各国的司法改革在理论和实践上达成了一致和默契。同时，当前世界经济全球化的趋势已经不可逆转，各国的司法体制都面临着同样的社会经济环境以及大多相同的经济问题和社会问题。这样司法体制在经济全球化的大背景下可以互相借鉴，形成与经济体制和政治体制改革不同的全球化道路。在这个层面上，我们说司法改革是在全球化、科学化的背景下具有理性的开展和进行。固然司法改革也要受到各国的政治、经济条件制约，但是相比较而言，它比经济体制改革、政治体制改革与国际的契合点更多，本土化的特点相对较弱，自身具有的系统、科学的理性化特点更强。  
    第三，司法改革具有职能的特殊性。法治意味着法律的普遍适用和至高无上；法律平等的约束社会一切成员的法治原则，必须经由公正的司法活动来贯彻实施。司法公正关系着民众权益的保障和社会法治观念的形成和强化。所以公正始终是司法的核心目标，它同样也指导着司法改革的目标，司法改革的最终目标也是为了建立公正的评判体系，公正、公平的保障个人的合法权益。而在我国的社会变革时期，司法改革也具有着自身特殊的职能。现阶段经济体制的改革使得国家控制的经济资源减少，而社会成员作为经济主体的自主性更为突出，计划经济时代国家通过对于经济条件的控制与社会个体进行交换以及促使个体服从国家意志的能力已经减弱；同时，随着政治和经济的改革，社会文化以及价值取向多元化，意识形态对于社会个体的影响有所减弱。面对这样的变革，社会的治理和控制自然会倚重司法。另外，社会的变革不可避免的带来了社会各阶层和各主体之间的利益冲突和矛盾，这些矛盾和冲突或者要求法律进行评价或者要求法律进行直接的解决，因此司法直接或间接地面对着社会变革中产生的矛盾和冲突。在上述要求下，司法的现状与社会治理的实际要求之间自然会产生矛盾，而司法改革的职能则起到了调和这种矛盾的作用，这种职能是经济体制和政治体制改革所不具备的。当然，我们也承认政治体制改革的终极目标也是正义和民主，但它更侧重于宏观的公正和民主机制的建立，提供达成民主、公正的指导方针和政策引导；而司法改革所带来的公正更侧重于具体化、个案化并在此基础上形成社会的公正保障。在这个角度上，司法改革的职能具有政治体制改革所不具备的特殊性。  
    第四，司法改革具有统一性和连动性。司法改革的统一性来自于司法的统一性和法制的同一性。我们知道司法的统一是保障社会平等公平，达成司法的终极目标的必然要求，同时这也是市场经济下自由、平等竞争原则，社会化大生产原则的要求。因此，司法的改革也应该具备统一性，也应该全局性的协调统一，而不是局部性的试验。司法改革的统一性也说明了司法改革不能完全与经济体制和政治体制改革同步，不能简单的称为它们的附属品。司法改革的连动性主要是指司法体系的改革与司法体系内部、外部机构的关联性较大，它的变革也必然带动相互关系的变革。我国现行司法体制下司法机构独立性不够，司法机构运作中的人财物基本上都来自于司法体系以外，自身对资源的控制能力很小。这种状况导致的结果是司法机构受制于外部权力机构，在公正司法与自身资源供给之间进行妥协、调和。因此，司法改革在改革自身体系的同时，一个重要的内容就是改变司法机构与其它机构的权力关系。这其中包括了司法与立法机构之间的关系、司法与执政党之间的关系、司法与政府的权力关系、司法机构之间的权力关系以及各司法机构内部的权力关系等。司法改革涉及的这些关系的变革也说明了司法改革的连动效应，更说明了司法改革应该独立于经济体制和政治体制改革之外进行系统的、独立的考虑的必要性。  
    （二）、司法改革的地位与经济和政治体制改革并列不仅是其自身特点决定，也是它与经济体制改革、政治体制改革的互动关系决定的。  
    经济体制改革是为了适应市场经济的需要，改革我国原有的计划经济模式为市场经济模式，变过去的微观经济管理为国家宏观调控，同时要建立与市场经济相适应的自主经营、自负盈亏、自担风险、权责明确、产权明晰的现代企业制度。作为社会存在的物质基础，经济状况的变革带动的是社会各方面的变革。而历史经验一再表明，当一个社会处于转型期，各种不同的利益处在变动不居的状态之时，国家的立法往往无法及时和具体地回应社会的变化。因而，社会的变革也要求司法体制的改革，在这一层面上，司法改革的效果和进程也影响着经济体制的改革。同时经济体制改革的动态性非常高，因此只有动态、高效、公正的司法才能保障市场经济的动态秩序。如果司法改革能与全国的经济体制改革相适应，与经济体制改革配套的话，司法改革就可以起到促进和保障作用,司法体制特有的对公平、公正的维护，对权利、自由、秩序的保障功能也对经济体制改革目标的完成起到推动作用；相反，司法改革对经济改革就会造成阻碍，造成经济的混乱无序状态。同样，经济体制改革也影响着司法改革。经济体制改革为司法体制改革提供了改革的目标和对象，也为司法改革提供了改革的物质支持。更为重要的是，经济体制改革的连续、稳定的开展是保证司法改革连续有效并具有全局性的保障，如果经济体制改革断断续续、杂乱无章，那司法改革的措施也必然是一日三改，不但无法保障经济体制改革，反而会造成社会的混乱。因此，我们可以得出这样一个结论：经济体制改革与司法改革存在互动关系，相互独立、相互影响、相互依存，二者地位同等重要。  
    政治体制改革的核心任务是建立社会主义民主政治，建设法治国家，真正保障人民当家作主的民主权利。同时，它的变革也是适应经济体制改革需要，促进社会主义市场经济建立和发展的需要。司法改革长期以来被视为政治体制改革的一部分，但是这样的认识忽视了司法改革的独立性和作用。司法与民主的关系是双向关系：司法作用于民主，民主也影响着司法。在这一背景下，司法改革与政治体制改革之间也存在着相互独立、相互影响的互动关系。司法改革首先要以政治体制改革为先导，受到政治体制改革的制约。司法改革的方向是由政治体制改革决定的，它必然要和政治体制改革方向一致，同时司法改革也受到党政分开、机构改革、干部人事制度改革等政治体制改革措施的制约，与政治体制改革发生千丝万缕的联系。但是司法改革受到政治体制改革制约的事实并不能决定司法改革完全处于被动状态。它对政治体制改革也起着保障和推动作用。政治体制改革的目的是建立民主、法治国家，而民主强调个人权利的享有和保障，强调通过竞争性决策的制度安排和反馈机制来保障、加强群众对国家权力的监督和控制。公众权利的实际享有和保护、公众对政治的参与需要国家提供法制的方式和途径，更需要依法办事的原理和机制去贯彻执行。因此，司法在民主和法治国家的建设中起着至关重要的作用。而良好的司法体制对于政治体制改革的贯彻执行，对于政治体制改革需要的社会和政治条件的形成都起着不可低估的作用。因此，在目前政治体制改革的进程总体上滞后于经济体制改革的背景下，将司法改革从政治体制改革中脱离出来予以相同地位的对待是完善政治体制改革、经济体制改革的需要，也是我国总体改革目标完成的必然要求。  
    （三）、司法改革的地位与政治体制、经济体制改革并列，是改革进程和社会发展的需要。  
    我们在这里将司法改革和政治体制改革并列，完全是从改革的进程和社会需要层面出发，而不是当然否定司法改革在总体上属于政治体制改革的一部分。经过２０年改革开放的实践探索，我国已成功地走上社会主义市场经济的轨道，随着市场经济步伐的加大加快，对司法保障的需求愈加迫切。同时，在经济全球化的趋势下，加入WTO也成为我国进入世界经济主流的重要步骤。而加入WTO不仅仅是一个世界性的经济问题，也是世界性的法律问题。尽管加入WTO不等同于法律全球化，各国仍然是依据本国的主权制定适合自己国情的法律，但正如《建立世界贸易组织协定》第16条第4款中所要求的：“每个成员都要保障使其法律、规则与管理办法符合本协定所附各项协定的义务”，]我们也应该站在国际层面上考虑国内的立法司法等问题，力求做到与WTO的规则保持一致。这样的形势对作为社会公正、公平保障的司法提出了高于政治体制改革的其他部分的要求，也对司法改革提出了强烈的需要并提供了社会动力。这是因为WTO的法律原则包括公平贸易、法律透明的、非歧视性贸易（具体表现为一般最惠国待遇和国民待遇）等原则，这样的原则要求我国的司法、仲裁机构能够依法办案，公正、及时地判决或裁决经济纠纷案件，平等地保护中外当事人的合法权益。要坚决纠正司法、仲裁中的腐败现象，排除各种非法干预和不当影响，解决地方保护主义、部门保护主义导致的问题。  
    面对上述紧迫的改革进程和社会需要，在我国的政治体制整体改革的步伐滞后于社会需要的大前提下，如果一味地将司法改革作为政治体制改革的一部分而简单地一体推进则司法改革也会随之滞后于社会需要。这样的做法必然对我国的经济发展和与世界经济的融合产生负面影响。因此，根据司法改革职能的特殊性，突出司法改革的地位，将其作为政治体制改革的先导，不仅可以为政治体制改革的其它部分提供有力的借鉴，也可以引导政治体制改革的整体进展，更重要的是可以解决经济改革深化和加入WTO后所带来的社会问题。这样的做法是社会现实需要和司法改革作用的必然要求。  
        
    通过上面的论述，我们已经对司法改革的地位有了重新的认识。而在对司法改革重新定位的同时，我们不能不看到我国司法改革多是司法机关内部进行，各级各部门都可以提出自己的改革措施，改革的操作极其混乱的局部性改革现状。我们应该认识到司法机关不应作为司法改革的决策者，而只能是改革的客体和对象，当然这里所说的客体并不是指司法机关本身，而是指司法机关的运作机制、管理模式应作为改革的对象和客体。我们不否认司法机关在改革进程中应有的作用，但是司法机关的改革措施只是一些微观细节的改革，无法适应司法改革的统一性，更无法解决司法改革的连动性问题。这样的改革方式也不符合司法改革理性化的发展要求，无法真正完成司法改革的终极目标，做到对经济改革的保障和民主、法治国家建设的促进。我们应该把司法改革提到全国通盘考虑的层面。它的规划和设计、具体操作的部署都应该做到全国性的统一。司法改革的决策权力不能分散到司法机关内部部门，而需要一个全国性的决策者。这个决策者无疑应该是全国人民代表大会，全国人民代表大会才具有国家的最高权力，有能力对全国性的改革进行策划和指导。因此在全国人民代表大会下设置司法改革委员会就成为了与司法改革要求相适合，保障和促进政治体制和经济体制改革的必然要求。  
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】法学理论->法理学