论中关村园区的制度建置

　　                       论中关村园区的制度建置   
      
                           周 旺 生  
      
    内容提要   中关村科技园区正在成为愈发引人瞩目的区域。这个区域如欲担当领导和标识中国经济和社会发展新潮流新方向的角色，殊为重要的任务，是要完成它的以法律制度为核心的制度建置。制度重于技术。中关村园区的制度建置之所以如此重要，是为各国科技园区的普遍经验所证明了的，是由中关村园区所面临的现实情形所决定的，是回应中关村园区的市场经济特别是它的知识市场经济所不能迟疑的，也是吻合中国国情和中关村地情的必要举措。而规定中关村园区建设务必注重法律制度建置的这些根源，亦规定了中关村园区制度建置的模式选择、路径趋向和基本的价值准则。  
      
    中关村的根本问题是知识市场经济问题。知识市场经济中的基本要素是经济和技术。而经济和技术都离不开制度。也因此，知识市场经济问题，实际上在很大程度上是由经济、技术和制度这三个方面的问题所合成。这里的经济主要是市场经济，这里的技术主要是高新技术，这里的制度主要是法律制度。也就是说，建设和发展中关村科技园区，并使其成为世界一流园区，关键是要注重市场经济、高新技术、法律制度这三个方面，是要注重这三个方面的科学连接。就这三者的关系而言，在中关村园区，市场经济是高新技术用以创造价值、法律制度用以发挥作用的广阔空间；高新技术是市场经济藉以快速发展的基础和出发点，是法律制度建置的新课题所以产生的重要渊源。技术对于制度是有种种需求的，而制度则应当是技术的物化、上升和保障。就技术对于制度的种种需求而言，作为主要制度的法律制度，其状况更直接关乎技术的方方面面。推进中关村科技园区建设和发展的行程，尤需注重的应当是法律制度建置。  
      
    一、经验现实与中关村制度建置  
      
    中关村科技园区对于制度建置首先是法律制度建置的需求，是为国际经验和园区现实所充分验证了的。注重制度环境建设，首先是注重法律制度的建置，已是当今各国或地区的科技园区的一种普遍现象，是这些园区走向成功的殊为重要的条件，也是中关村园区的急切的现实需求。  
    在一定的空间范围建成一个或若干个具有典范化意义的特别区域，以领导和标识经济和社会发展的新方向、新潮流，促动一国或一定地区整个经济和社会发展获取更大更好的效果，已是当今许多国家或地区推动经济和社会发展的一个显著经验。在中国经济和社会发展走向现代化的历史进程中，这个经验也迅速得以推展。先是深圳在八十年代吹开改革序幕，继而浦东在九十年代扮演开风气之先角色，如今中关村科技园区在新世纪来临之际则担当着领导潮流的重任。无论人们怎样看待中关村，中关村正以它的科技园区建设成为愈发引人瞩目的区域，并在代表中国经济和社会发展先进方向方面愈益显示出远阔明亮的前景，已成为不争的事实。  
    但是人们不应忘记，各国或地区此类园区如若获取成功，一个殊为重要的条件，在于它们都注重遵循一条基本规律：讲究制度环境建设，首先是注重法律制度建置。那些成功的科技园区或科学城，都有与其生存、发展和运行需要相适应的良好的制度环境，尤其是良好的法律制度环境或法治环境。在那些园区，经济是市场经济，技术是高新技术。而无论市场经济还是高新技术，都总是同制度建置和运行紧密关联。市场经济运行的各个基本环节，高新技术创造、转化、保障的大多数方面，差不多都有不同形式的法律、法规或其他法的形式予以调整。美国、德国那些欧美国家的园区是这样，日本、韩国、新加坡这些亚洲国家的园区是这样，中国台湾地区的新竹园区也是这样。日本、韩国、新加坡在设立科技园区之前或设立科技园区的同时，就制定了园区建设和发展所需要的相关法律、法规。台湾地区当局为了给予新竹园区比较完备的法律制度支撑，则对新竹园区从组建到运行，从市场主体的进入或设立到市场主体展开市场活动的各个方面，都作出了相当细密的法的规制。中关村科技园区如欲成为新世纪中国经济和社会发展的制高点，同样需要形成一个良好的制度环境，需要有与其存在、运行和发展相适应的法律制度，用以引导和保障园区建设和发展遵循合法健康的方向运行并与国际主潮相吻合。  
    各国或地区普遍注重园区法律制度建置，首先因为园区存在、运行和发展所面临的大量现实问题或事项，需要根据法律制度来解决或根据法律制度予以调整。研究中关村园区对于法律制度建置的需求，便可看到中关村园区现时期面临的一系列现实而具体的问题或事项，的确需要依法解决或亟待实行法的调整，园区的确亟需良好的法律制度以及与之相连的法治环境。中关村园区的范围、性质、发展原则和发展重点需要由法来明确规定；园区的法治原则需要由法来予以体现；政府对园区的关系主要是服务关系而不是管制关系需要由法来确立；园区各相关主体的权利和义务、职权和职责需要由法来明确并保障其得以实现；园区的市场准入，技术成果占注册资本的比例，产学研的结合，科技成果的转化，教师研究人员兼职和在校学生创业，中介服务，企业孵化器，同业协会，反卡特尔行为，反滥用经济力行为等，这样一系列有关市场主体和竞争秩序的事项需要由法来规制；园区的风险投资机构是否可以采取有限合伙形式，有限合伙的所得税缴纳方式，风险投资机构注册资本的到位，风险投资的回收等，需要由法来规定；对园区中小企业和高新技术产业的资金支持，信用担保制度的设置，对境内外各种有用人才的引进，以及人才的户口准入、留学人员事宜，需要用法来使其规范化、制度化；园区突出的知识产权保护尤其是禁止网络侵权、保护商业秘密、竞业限制事项，需要由法来调整；园区的规划，道路交通，市容环境，土地一级开发，基础设施或公共设施，信息化建设，生产要素市场，信用服务体系，实验室开放，这些有关市场促进和保障的事项，需要藉助法治环境予以规制；园区主体在境外投资融资开展跨国经营和研究开发，境外经济组织或个人与园区组织或个人合资合作兴办高新技术企业，具备条件的高新技术企业的进出口经营权，出国或邀请境外人员的审批，境外机构在中关村用地用房，WTO与中关村建设的关系，这些国际经济技术合作事项，也要有法规制；政府依法行政，行政机关执法责任制和过错追究制，政务信息和服务信息公开，重大决策听证，简化行政审批，依法检查，禁止滥收费用，拆迁的提前告知，投诉渠道的开辟和投诉事项的受理，这类政府行为规范，还有园区的管理体制，需要法制化；自然，追究各种相关法律责任更离不开法治环境。  
    总之，国际经验和园区现实都表明，法律制度建置对园区建设和发展具有极端重要性，法律制度环境是园区建设和发展特别重要的硬环境。园区建设和发展绝不只是纯粹的经济和科技问题。学习国外境外园区建设经验如果仅注意人家有多少企业、资金、技术，而不注意这些经济和科技现象置身于其中的制度环境首先是法律制度环境，我们的眼界和学习，就是表层的。建设中关村科技园区无非是要建设一个以市场经济和高新技术为内核的现代化环境。然而在现代化的环境中，市场经济和高新技术同制度环境是综合为一体的，不理解、不注意这一点，我们就可能是以落后的方式办理先进的事业，这样的话，我们在中关村科技园区建设和发展的过程中就要支付比人家大得多的成本。  
      
    二、市场经济与中关村制度建置  
      
    中关村园区对于制度环境首先是法律制度环境的需求，是同中关村园区的性质密切相关的，从根本上说是由园区的性质以及与这种性质相连的任务所规定的。  
    中关村园区的建设和发展，中关村园区的组织和个人的经济活动、技术活动，首先和主要是属于市场经济范畴的。而市场经济对制度环境尤其是法律制度环境有着无可转移的要求和依赖性，早已为理论和市场经济运行的实践所证实。  
    我们知道，市场经济是一种主体独立的经济，这种经济需要有法律制度来确认市场主体的自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立地位，确认和保障市场主体从事商品生产、交换和其他经济活动的财产权和其他经济权。中关村园区近370平方公里的地域范围内，已有近万家高新技术企业，它们是园区主要的市场主体。园区的其他企业，居住、生息和工作在园区因而经常地甚至每日每时参与中关村市场活动的个人，也是园区重要的市场主体。政府及其所属部门，外来人和外来组织，当他们每每参与中关村市场活动时，也是园区市场主体。所有这些投入、参与中关村市场经济活动的组织和个人，都需要有法律制度来确认他们说话算数的法定地位，他们作为市场主体的权利和义务都需要由法来确认和保障其实现，作为市场主体的行为都需要由法来规范。已经出台和生效的中关村科技园区条例正是充分反映了这种需求。例如，条例规定：组织和个人在园区投资的资产、收益等财产权利以及其他合法权益受法的保护，任何组织或个人不得非法占有或实施其他侵害行为；组织和个人在园区可以从事法无明文禁止的活动，但损害社会公共利益、扰乱社会经济秩序、违反社会公德的行为除外；组织和个人可以依法在中关村园区投资、兴办企业或设立机构；园区的组织和个人的知识产权受法的保护，任何组织和个人不得侵犯；如此等等。条例的这些规定，为建置适应中关村园区所需要的市场主体法律制度，奠定了重要的基础。  
    市场经济又是契约型经济，而契约关系就是一种法的关系，具有法的约束力。现代市场经济活动，几乎都通过契约来实现。生产、交换、分配、消费、社会保障等各个环节，虽然形式有许多差别，但实质上都是契约关系的表现。没有契约这种法的形式，就无所谓市场经济。从身份到契约正是从自然经济转变为市场经济的主要标志。中关村经济既然是市场经济，自然也就是契约型经济，其经济关系自然也应当是法的关系。中关村市场经济的这一特性，要求有法律制度作为纽带来连接市场运行的各个基本环节。为实现中关村市场经济的契约化，就需要有专门的法的规制。中关村科技园区条例在这方面作出了不少的努力。条例规定以高新技术成果作价出资占企业注册资本的比例可以由出资各方协商约定；科技成果的完成人和参加人可以自行实施转化并根据与本单位的协议享有约定的权益；离岗、兼职的创新、创业人员可以与原单位以合同约定保留其与原单位的人事关系；在读学生创新、创业者保留学籍的期限由学校或科研机构与学生以合同约定；市场主体未经依法约定不得限制交易对方的再交易；有限合伙的合伙人应当签订书面合同以约定他们之间的权利和义务；风险投资机构的注册资本可以按照出资人的约定分期到位；在人才引进、竞业限制、保守商业秘密等方面，市场主体都可以通过约定亦即合同的形式，实行自己的权利和履行自己的义务。条例的这些规定，适应了中关村市场经济的制度需求，鲜明地体现出中关村园区市场经济是典型的契约型经济。同国内其他地方关于园区的立法规定相比，中关村条例的这一特色是非常突出的。  
    市场经济也是自由竞争、平等竞争经济。竞争就是比赛，比赛就要有比赛规则。要自由竞争、平等竞争，就要有保障自由和平等、维护公平和正义，以实现自由竞争、平等竞争的规范。这种规则和规范的主要表现形式就是国家机关所制定的法。中关村经济作为以自由竞争、平等竞争为特性的市场经济，要求有法律制度作为比赛规则来维系市场竞争和运行的秩序。中关村科技园区条例在适应园区市场经济的这一制度需求方面作出一系列规定，特别是就反卡特尔、反滥用经济力、反滥用行政权力限制正当商业竞争，作出这样一些专门规制：中关村园区的市场主体不得以串通定价、划分市场、限制产量以及其他方式，排斥或限制正当的商业竞争，不得利用自己的优势地位将自己设定的商业条件强加于其他市场主体，不得利用自己的市场垄断地位或设施垄断地位排斥或限制其他市场主体的经营和正当的商业竞争，不得未经依法约定而限制交易对方的再交易行为；政府及其所属部门应当采取措施制止垄断行为，维护市场公平竞争秩序，不得滥用行政权力限制正当的商业竞争。条例的这些规定，对于在中关村形成以法定制度为基础的自由竞争、平等竞争的制度环境，将会发挥重要作用。这些制度建置不仅在国内园区立法中属于首例，而且对制定旨在维护自由竞争、平等竞争的反垄断法律，具有积极的先行作用。  
    市场经济还是开放性经济。现代市场经济的内在动力机制使得它呈现扩展的状态，这种扩展又使世界各国经济联系趋于密切，维系这种联系的保障主要是国际经贸法律、规则和惯例。现代市场经济的这种特点使得国内市场也带有国际化特点，因而也要求主权国家一方面要熟悉和善于运用国际经贸法律、规则和惯例，另一方面要充分注意并善于使自己的涉外经贸法律、法规同国际经贸法律、规则和惯例接轨。对于中关村科技园区来说，形成一种与开放性经济的需求相适应的法律制度，也是势所必然。而这种制度，则应当从中关村自己的实际出发，注重与国际接轨，逐渐走向国际。中关村科技园区条例在这方面同样作出了显著的努力。条例设置了国际经济技术合作专章，集中了诸多有关国际经济技术合作方面的基本制度。条例规定：鼓励中关村园区的企业和科研机构在境外投资、融资，开展跨国经营和研究开发活动，进行国际经济、技术、人才的交流与合作；鼓励境外组织和个人在中关村园区投资兴办高新技术企业、研究开发机构或地区总部，并在审批、登记、贷款、办理海关手续、人员出入境、场地使用、公用设施、设立保税工厂、仓库以及税收方面，可以享受国家和本市规定的优惠待遇；境外经济组织或个人可以与境内组织或个人在中关村园区兴办合资、合作的高新技术企业；园区内具备进出口经营条件的企业和科研机构，依法向外贸行政主管部门登记备案后，可以从事自营进出口活动；园区的高新技术企业人员因公出国或邀请外国经贸科技人员来华的，可以由经授权的园区管理机构审批，因公临时出国的实行一年内一次审批可以多次出入境制度；境外经济、科技、教育、文化机构可以依照中国法律、法规，在中关村园区兴建、租用和购买房屋或租用场地。条例草案鉴于中国即将加入WTO所必然面临的机遇与挑战，还曾专门规定：根据中国参加的世界贸易组织协议，中关村园区的国际经济贸易活动实行最惠国待遇原则、国民待遇原则、互惠互利贸易原则、扩大市场准入原则、促进公平竞争贸易原则、鼓励发展和经济改革原则以及贸易政策法规透明度原则。后因某种原因，最终未作此一规定。可以肯定，在中关村园区建设和发展的过程中，伴随着开放和扩展，必然还会出现愈益密切的国际性经济联系和交往。条例所设置的这些制度，对于适应中关村园区这种国际性经济联系和交往，是必要的、有益的。  
      
    三、知识经济与中关村制度建置  
      
    中关村园区对于法律制度环境的需求，也是同中关村园区知识市场经济的特点或个性直接相关的，是园区知识市场经济对于法律制度环境所提出的特别需求。  
    中关村园区的经济属于市场经济的范畴，但却不是一般市场经济而是知识市场经济。知识市场经济中的关键要素是高新技术，在中关村科技园区，科学技术尤其是高新技术的水平和发达状况，无疑是园区建设和发展的关键。但在今天这个世界上，科学技术总是应当同市场经济相连接的，否则，其价值便难以发挥，其前景便难以乐观。中关村园区作为科技园区，它的高新技术同样需要同市场经济连接。一方面是高新技术，一方面是市场经济，这两者的联姻，在很大程度上构成了知识市场经济。所以，我素来将中关村园区的根本问题，定位为知识市场经济问题。  
    知识市场经济对于法律制度环境的需求大略分为两类。其一是市场经济对于法律制度的一般需求或基本需求。这种需求通常或主要由国家立法或中央立法来反映。在中国这种统一的单一制国家，地方立法既无必要也无权力对从予以充分反映。只是在国家立法或中央立法未曾或不能适时反映的情形下，地方立法可以先行予以反映。其二是知识经济对于法律制度的特别要求。知识经济是市场经济的高级形态，是更高层次的市场经济。它是一种先进经济，但还不是一种主流经济。在中国现时期，知识经济已可起到代表经济和社会发展先进方向的标识性作用，但在可预期的时限内，我们还难将其视为一种普遍性的主流经济。对于这种既是先进经济又还没有成为主流经济的经济，一方面需要国家立法或中央立法反映它的某些基础性的法律制度需求，另一方面，更需要由建设和发展知识经济的特殊区域如中关村园区所在地的地方立法，来反映它的法律制度需求。并且，在国家立法或中央立法未及或难以反映它的制度需求时，还特别需要由那些特殊区域的地方立法机关来先行反映它的制度需求。这就是说，在目前这一时期，中关村园区知识经济对于法律制度的需求，首先和主要应当由北京市立法机关来反映。  
    中关村园区的市场经济对于法律制度的需求是多方面的，比如前述关于市场经济主体、市场经济运行、涉外市场经济等方面对于法律制度的建置，都有一系列需求。这些需求是市场经济对于制度环境的一般的基本的需求，不仅是中关村的市场经济，而且是其他场合的市场经济的共通性需求。对于这些需求，国家法律、行政法规、部委规章已在相当大的程度上予以反映。就法律而言，《民法通则》、《公司法》、《商业银行法》、《全民所有制工业企业法》《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《合同法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保障法》、《商标法》、《专利法》、《著作权法》、《担保法》、《拍卖法》、《破产法》、《票据法》、《证券法》、《房地产法》、《招标投标法》、《税收征收管理法》、《价格法》、《产品质量法》、《土地管理法》、《人民银行法》、《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》、《台湾同胞投资保护法》、《对外贸易法》、《海商法》、《保险费》、《劳动法》、《国家赔偿法》等几十部法律，已在主要环节上为中国的市场经济活动提供了广泛的法律支撑。并且国家关于市场经济的立法还没有止步。这是近些年来中国立法以至整个法制的重大进展。中关村园区的市场经济活动，有很大一个比重，是可以从这些法律以及许多行政法规和部委规章中找到法的支撑的。  
    中关村园区的知识经济对于法律制度的需求，显示出两个特征。第一个特征是园区知识经济中的许多现象、事项、行为需要有新的法律制度予以反映。这些知识经济现象、事项、行为中，有相当大的比重，不是上述调整一般市场经济的法律以及与之相连的法规、规章所曾涉及或所能涉及的，它们的大量的法律制度需求，在现行法律、行政法规、部委规章中很少能够得到满足。知识市场经济在一定意义上就是新经济，对于这种新经济，即便法制比较发达的国家，也需要经常注意制定或形成与其相适应的新的法律制度。在中关村，由于并无多少法的积累，知识经济对于法律制度的新的需求便更显突出。这就需要我们在上述法律、法规、规章的基础之上，根据中关村的实际情况创制出适合中关村园区知识经济所需求的法律制度，形成适合中关村建设和发展所需要的具有中关村自己特色的法律制度环境，否则，园区的许多知识经济活动，就将处于无法可依的境地，或是处于远远得不到法的满足的状况。  
    关于这一点，我们可以例举事实以为证明。例举之一：中关村知识经济的运作和发展，不能不注重风险投资。风险投资法律制度在发达国家比较完备，然而在中国却几乎没有象样的规定，更没有专门的风险投资立法。在风险投资必然涉及到的风险投资机构合伙形式方面，现行《合伙企业法》仅仅规定了无限合伙这一种合伙形式，而健全的风险投资机构制度是应当还包括有限合伙形式的。这就需要我们以法的形式作出制度创新，规定中关村园区的风险机构可以采取有限合伙形式。例举之二：中关村园区要建成世界一流园区，中关村知识经济要在全国起典范化作用，就既需要发挥法人组织的作用，也需要发挥个人作为市场主体的作用，就应当允许境外的组织和个人，既可以同境内的组织也可以同境内的个人合资、合作。然而中国现行法律只有关于境外组织和个人与境内法人合资、合作的规定。这就需要我们以法的形式作出制度创新，规定境外经济组织或个人可以与境内组织或个人在中关村园区兴办合资、合作的高新技术企业。例举之三：中关村园区知识经济的运行和发展离不开中介服务，因而需要有必要的法律制度保障园区中介服务得以发挥作用。但现行法律、法规、规章几无此类规定。这也需要我们以法的形式在这方面作出具有相当程度的创新性规定。如此等等，不一而足。  
    中关村园区的知识经济对于法律制度的需求，所显示的另一个特征，表现在园区知识经济中大量的科学技术行为需要法的规制。园区的知识经济活动是以高新技术为主要内容或核心内容的。发展高新技术对知识经济具有极为重要的意义。中关村园区是智力高度密集的知识经济区域，高新技术的进步和发展状况，无疑直接关涉中关村的命运。但发展高新技术不仅是技术本身的范畴，也是同制度环境关联甚为紧密的范畴。建设和发展中关村，更重要的往往首先还是制度问题。有学者强调：制度重于技术，推动技术发展的主要力量是有利于创新的制度安排，而不是技术自身的演进。   制度重于技术正在逐步成为人们的共识。而制度的主要内容在今天便是法律制度。现在，中关村区内已有高新技术企业近万家，现已形成以电子信息、新医药和生物工程、光机电一体化和新材料为主的高科技产业结构。随着园区高新技术产业的持续发展和规模日渐扩大，园区对于法律制度环境首先是立法调整的需求便更显突出。  
    关于发展高新技术对于法律制度环境的需求，我们同样可以例举事实以为证明。例举之一：中关村园区最主要的特点和优势，在于它是中国智力资源最为密集的地区。在中关村园区发展高新技术，无疑需要充分开掘这种密集的智力资源。为要开掘这种智力资源，就要有相应的制度设置，例如，在以高新技术成果作价出资占企业注册资本的比例方面，需要设置可以由出资各方协商约定这种比例的制度，而不适宜规定这种比例不能超过什么界限。然而中国现行法律、法规、规章恰恰规定高新技术成果作价出资占注册资本的具体的比例界限。这就需要以法的形式作出新的规定。例举之二：中关村园区高新技术产业如要健康快速发展，需要充分调动掌握技术的人才的积极性，因而应当允许园区的企业和其他市场主体实行股份期权、利润分享、年薪制和技术以及其他智力要素参与收益分配的制度；需要充分发挥中关村园区高等学校和科研机构的教师、科研人员和学生的创造性，因而应当允许教师和科研人员离岗或兼职在园区创新、创业，允许学生在园区创办高新技术企业或在园区企业从事技术开发和科技成果转化工作。但这些方面，在现行法律、行政法规、部委规章中难以找到合适的制度以为遵循。这就需要我们以立法的方式，在这些方面作出一系列创新性制度规制。  
      
    四、国情地情与中关村制度建置  
      
    各国或地区的科技园区的基本经验，中关村园区面临的现实，知识市场经济的规律和特征，都表明了中关村园区对于法律制度建置的种种需求。那么，中关村园区所需求的法律制度建置模式应当是怎样的呢？或者说中关村应当选择怎样的法律制度模式？  
    由于国情、地情不同，各国或地区的园区制度环境呈现出多种模式，而其共同特征则是都注意根据本国或本地的实际情况形成自己的风格。观察各国或地区的园区制度环境，可以发现，基本的模式有两大类别，一类是以自然生长为主并综合其他形式而形成的制度环境。美国硅谷的制度环境是这种模式的典范，它主要是依靠长时期中所自然生长起来的有关硅谷的司法判决和约定俗成的习惯，综合议会立法和政府规制，而形成、存在、运行和发展的。其中议会立法和政府规制，有的是直接关于硅谷的，有的则是并非专门为硅谷制定但也同样可以适用于硅谷的。硅谷模式的形成，是同它作为英美法系的一个主要成员国的高科技园区这一特点直接相关的。在美国，判例法和制定法都是主要的法的渊源，美国的制定法在这一百年间的确有很大进展，在联邦事务方面和公法领域已少有判例法。如果人们今天说到美国法律制度，仍然还把美国简单地看成判例法国家，而看不到、不重视制定法在这个国家愈益增长的数量和愈益增大的作用，就是对美国法律制度的误解或误读。这一点美国一些学者也早已指出。 但美国也的确仍然是今天世界上最大的注重判例法的国家之一，特别是在私法领域和洲及地方事务的许多方面，判例法仍然是尤为重要的法的渊源。硅谷的法律问题主要是私法问题、地方法律问题，因而在硅谷法律制度环境中，判例法以及为判例法和制定法所认可的具有法的效力的约定俗成的习惯，不能不占据突出的地位。  
    另一类是以国家推展为主并综合其他形式而形成的制度环境。多数国家或地区的科技园区的制度环境采取这种模式。比如德国、俄国、日本、韩国、新加坡以及中国台湾地区的科技园区，都采取这种模式。这种制度环境模式，主要是由议会立法和政府规制来正面建设的，议会关于园区的法律和政府关于园区的法规以及其他规范性文件，比较系统地设置了园区的基本法律制度；同时也辅以诸如判例、政策、习惯之类的其他一些形式。这种类别的制度环境的形成、存在、运行和发展，同样是由这些国家的国情尤其是法律文化传统决定的。采取这种模式的国家或地区，一般都属于以制定法为主要法的渊源的大陆法系，或是虽然未必属于大陆法系但却也具有制定法传统。在这些国家，制定法是法律制度的主要表现形式，判例、政策、习惯之类无论在实质上对这些国家的制度建置有怎样的价值和作用，在形式上都处于辅助制定法的地位。有所不同的只是在有的国家如德国、俄国这些欧洲国家，辅以判例、政策、约定俗成的习惯；在日本、韩国、新加坡这些亚洲国家，辅以政策和间或也有作用的判例以及约定俗成的习惯。  
    中关村园区法律制度的模式选择，自当也需要与中国国情、北京市情、中关村地情相适宜。中国文化，包括法律文化，历来是一种综合文化、整体文化、大局文化、推展文化，作为这种文化的一种重要的表现形式，便是中国素来以成文法亦即制定法为主要法的渊源。尽管中国法律制度的产生和运行，是众多复杂因素的综合作用的结果，但它的外在表现形式，历来是以成文法为主要表现形式的。政策、习惯、判例以及其他一些社会规范，虽然自古就对中国的法律制度发生种种的影响，有时候、有些方面还会发生重大的甚至是决定性的影响，但它们在中国制度建置方面，通常都是极少正式地走到前台显露作用。中国的科技园区如欲建置自己的法律制度环境，殊难像美国硅谷等园区那样依靠长时期所自然生长起来的有关司法判决和约定俗成的习惯，再综合议会立法和政府规制来形成、存在、运行和发展；而自然需要首先和主要通过立法机关的立法和政府的规制这样的方式，例如像德国、日本、新加坡的园区那样，来自觉地形成自己的法律制度环境。  
    而且，对中关村园区而言，它的建设和发展，同德、日、韩、新和台湾地区的园区相比，还有着自己的特点，这就是：其一，中关村园区地处首都北京，这种地域范围决定了它的制度建置更显严肃性，决定了成文法更是它的法律制度的主要渊源。其二，中关村园区建设是中央或国家特别重视、特别寄予希望的，因而在园区建设和发展的诸多方面，政府的推展作用更显突出，园区建设和发展的进程在预期上比之一般园区更快一些。这就决定了中关村园区的法律制度发展也应当更快一些。而法律制度如要尽快发展，便更需要通过立法机关对园区建设和发展的种种事项作出规定。其三，在北京，在中关村园区，不存在具有法的效力的关于园区问题的判例和习惯之类，也很少有甚至完全没有不少人从西方某些学者的著述中学来并喜欢用以说明中国法律制度建置问题的所谓“地方性知识”。这些情况也表明，尽快以立法方式形成有关中关村园区的法律制度是何等重要和急迫。  
    中国国情、北京市情、中关村地情不仅向我们昭示，应当以立法方式尽快形成中关村园区的法律制度，而且也告诉我们，在对中关村园区实行立法规制的初始阶段，更需要我们注重综合立法，尽快地、科学地制定一部有关中关村园区的综合性地方性法规，其表现形式则是制定一个《中关村科技园区条例》。中关村园区的建设和发展，从它的前身北京市新技术产业开发试验区的建立算起，延续迄今也不过14年。但在这为期不长的发展过程中，关涉行政、民商、经济、科技、教育、文化、社区、涉外、人事、执法、司法和其他众多方面的事项或问题，大量地、经常地、有时还同时地出现在我们面前。对这些事项实行有效的法的调整，为处理这些问题提供必要的制度根据，是建设和发展中关村园区所必须认真应对的。然而在《中关村科技园区条例》（2001年1月1日生效）之前，过去十多年中，对园区事项发生作用的，除某些法律、行政法规和部委规章之外，主要就是北京市政府的若干规章和北京市政府所属有关部门的一些规范性文件。此间北京市人大常委会制定的专门调整园区有关事项的法规只有一个《北京市经济技术开发区条例》，与中关村有关的法规只有一个《北京市人才市场管理条例》。而且这些法律、行政法规、部委规章、地方性法规、市政府规章和其他规范性文件，在1999年中关村科技园区正式建立后所出现的新的情况和迅速发展的新局面面前，有许多已经不合时宜了。再要依靠积累的方式，穷年累月地一个一个地零星制定有关新规章，已经明显不能应对中关村园区对于制度建置的急迫需求了。客观情势清楚地显示出，尽快制定一部综合性的、内容比较完整的、适应中关村园区新情况的法规，亦即《中关村科技园区条例》，是完全必要也完全可能了。  
    中关村科技园区在其建设和发展关键时刻所历史地提出的这一重大制度建置任务，在多方面协同努力之下，终于完成了。《中关村科技园区条例》终于在新旧两个世纪转换的历史时刻，历史地诞生了。这个条例是中关村园区的基本法。有了这个综合性的条例为中关村园区的制度环境奠定基础，未来中关村园区的制度环境所需包括的一系列法规、规章和其他规范性文件，以及由它们所构成的法的秩序体系，便有了得以建立和展开的出发点。条例的产生和实施，是中关村科技园区的制度建置向着新的更高景况发展的重要的转折点。  
      
    2001年4月28日完稿于北京大学蓝旗营寓所  
       《中关村立法研究》是周旺生教授最新的研究成果，在此衷心的感谢周老师惠赠此文。                    
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2001
                                               
                                               
                                                  【学科类别】法学理论->其他