农民的困惑与法律的矛盾----对《土地管理法》第62条关于农村一户一处宅基地规定的质疑

　　  2001年3月8日的《人民法院报》刊登了一封读者来信。这位署名向阳的农村读者在1989年与父母分家另立户头，并经批准修建了一套住房。其于父母去世后，将父母原宅基地拆旧盖新居，却被县国土局告知，拥有两处宅基地属于违法，被限令在两个月内将原宅基地的所有附着物全部清理掉，并完全恢复耕地面貌。向阳读者非常困惑，写信求教。而报上同时刊登的四川省雷波县人民法院吴法官则认为，向阳读者的问题属于“在新划宅基地后，却不放弃原老宅基地”的情形，因此答复说国土局的处理决定是合法、合理、公正的，并劝告向阳读者应该在该处理决定的期限内履行该义务，否则国土局有权申请法院强制执行。  
    笔者认为，吴法官的答复是值得商榷的的。其判断的认识基础，即在新划宅基地后，却不放弃原老宅基地，一户农民有两处宅基地是违法的，和向阳读者的问题根本没有关联。向阳读者不是“喜新不厌旧”，而是依照《继承法》继承了其父母遗留下来的房屋而获得了两处宅基地。当他的父母在世时，是二户拥有二处宅基地。而且从其来信中看，他于1989年与父母分家另立户头，修建住房是经过批准的，亦即其取得自己的一处宅基地是合法的。当其父母过世后其依法继承了父母的房屋，也就取得了房屋所在宅基地的使用权。至此为止，尚看不出向阳读者有何违法行为、或违法情节，但为什么突然间就违法了呢？全部的问题都出在《土地管理法》第62条第1款的规定及对其的理解上。  
    据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了：如果一户农民如果拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。据说，立法限制农村村民拥有宅基地数量是为了减少占用耕地，保护现有耕地。但是《土地管理法》在作出这种划一的规定时，并没有仔细考虑农民取得宅基地的方式的多样性。通过申请获得宅基地固然是比较常见的一种形式，但是它并不是唯一的，现实中取得宅基地的方式还有：（1）对房屋进行买卖或行使抵押权而取得宅基地；（2）男女因结婚而共同占有房屋及宅基地使用权；（3）因继承房屋而取得宅基地；等等。而这几种取得方式又都隐含着获得二处以上宅基地的可能。具体来讲，（1）村民张三已经拥有一处房屋自住，而村民李四为了向张三借钱，而把自己的房屋抵押给了张三，到期李四未能偿还债务，而将房屋折价给了张三。此时张三既拥有自己原来的住房也取得了李四的房屋，同时拥有了二处宅基地。（2）（同在一村或分居二村的）孤男甲和寡女乙婚前各自拥有一处房屋及相应的宅基地使用权；二人因结婚而成了一家人（一户），从而出现了一户农村村民拥有二处宅基地的局面。（3）因继承房屋而取得二处以上宅基地，一如前文提到的向阳读者的情形，不赘。  
    通过申请获得宅基地属于原始取得的方式。由于申请宅基地的目的在于建房，因此在取得时宅基地并不与房屋发生联系。后面的三种情形则属于宅基地的继受取得。法律固然可以授权土地管理部门不批给已经拥有宅基地的农户新的宅基地，也可以处罚那些申领了新的宅基地却不退还原宅基地的人，但是，法律不能无故剥夺公民通过合法渠道继受取得的宅基地。否则就是在节约耕地的旗名义下，限制公民的人身权利（如结婚）和行为自由（如买卖），甚至是在赤裸裸地剥夺农民的财产！因为，在上述三种继受取得的情形下，宅基地使用权是附随于房屋所有权而取得的。如果禁止农民拥有二处以上宅基地，实质上就是在禁止农民拥有二处以上房屋。而当这房屋本来是基于合法的方式（比如正常的房屋交易、结婚、遗产继承、接受赠与等等）而取得的时候，合法的手段却导致了“违法”的结果。农民不可避免地陷入了困境：要么不买房、不结婚、放弃继承权，要么在买房、结婚、行使继承权之后，放弃“多出”的宅基地（也就是放弃房屋）。现实中的中国农民没有土地所有权，除了居住的房屋，还能有什么更值钱的财产？据报道，截止到1998年底，我国城乡居民储蓄余额约5.3万亿元。但是据专家们分析，其中约有1万亿是“公款私存”，3万亿是城镇居民储蓄，农村储蓄只有1万亿元。到2001年3月末，我国城乡居民储蓄余额虽然达到6.8365万亿元。但是此时我国的人口已经接近13亿，而其中农民又占了相当大的比重，因此可想见无论作为整体还是个体的农民其储蓄都不会有太大幅度的增长。没有或缺少余钱的农民的财产状况由此可见一斑。在切实减轻农民负担受到全社会高度重视的今天，以法律的名义剥夺农民依合法手段取得的宅基地，这是矛盾的法律带给农民的困惑。  
    提到减轻农民负担，又涉及到宅基地有偿使用的问题。在20世纪90年代初（即1990-1992年）各地纷纷出台政策法规，实行宅基地有偿使用。虽然很快（1993年）又在减轻农民负担的名义下取消了这项收费，但是，已经收取的费用并没有退还给农民。这样就理论上来说，存在着农民有偿取得了宅基地使用权之后，又由于上述继受方式取得了一处宅基地，这时这位农民所面临的问题就不仅仅是付出的宅基地有偿使用费退不回来的问题，而是将要失去他曾付出了对价的宅基地！当然，这还只是在理论上的推演，实际中是否有类似的情形，还需要实证。  
    一户农民不能拥有二处以上宅基地，那这二处以上的宅基地所处的地理位置是否要加以区分？打个比方，一户农民，接受了城里一位远房亲戚的赠与，获得了一个类似于原来北京美术馆后街20号那样的小院，同时也就获得了这个小院所处的宅基地的使用权，而这户农民往往并没有也不可能因此而获得城镇户口，他们仍然是农民，仍然拥有在农村的住房和耕地（土地承包经营权）。再比如，姜文在一部影片中演一个农民摸彩中了大奖，获得了上海市里的一套住房。在这样的情况下，拥有二处以上住房的农户也要按照《土地管理法》的规定退出一处吗？此外，如果一户拥有二处以上宅基地，但面积未超标的，又该如何处理？如果二处宅基地加在一起面积才有些许的超标的，那么是让农民拆屋还地还是作价赔偿？  
    再进一步，一户农村村民只能拥有一处宅基地（房屋），那为什么一户城镇居民可以拥有几处住房？这种区别农民和市民的做法，其合理性、公平性在哪里？这不禁使人想起2000年底对重庆綦江彩虹桥惨案的死难者的赔付结果。据说，除了每个死者获得相同的2.2万元精神慰藉费外，死亡补偿费按城镇户口和农村户口分了两个档次，城镇死难者每人4.845万元，农村死难者每人2.2万元，死难儿童分别减半。两厢对照，在歧视农民方面，何其相似乃尔！  
    我国《土地管理法》第62条第1款实际上是站在《宪法》、《民法通则》、《合同法》、《继承法》等等法律的对立面。究其原因，一是立法者一心想加强保护土地，加强土地管理权，却忽略了对农民民事权利的保护；二是该法强调以  “户”，而不是个体的“人”作为衡量农村宅基地使用关系的一个标准或尺度。但是问题在于我们国家土地资源固然稀缺，应当节约，但是仅仅在农民宅基地问题上死死卡住是远远不够的，立法的重点应当放到对那些大规模私占、开发耕地的行为、那些破坏环境致使土地退化、沙化的行为上。否则，即使全中国的农民都一户只有一处达标的宅基地，对于节约土地资源也是无补的。而由《土地管理法》第62条所造成的法律体系内的冲突以及由此所带来的农民对法律权威的困惑，也是必须认真对待的。可以说，在理解市民社会和政治国家的关系问题上，在理解公权力和私权利的关系问题上，这条规定给我们提供了一个很好的反面教材。如果有可能，对《土地管理法》第62条第1款应当进行修正：“农村村民一户只能通过申请获得一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民通过正常的房屋买卖、结婚、遗产继承、接受赠与等等方式继受取得的农村的宅基地不在此限。”  
    尽管，《土地管理法》的这条规定存在很多问题，尽管我国的司法体制决定了法官无权造法，但这并不意味着，法官就一定要判令像向阳读者那样的农民拆掉他们的房屋，以归还宅基地。在法官面前还存在着其它选择的可能。曾经听过一个故事，说一个城市为了防止流浪汉露宿公园，就规定“禁止任何人在公园中睡觉”。一对夫妇抱着他们的小宝宝在园中散步，孩子在母亲的怀里安然入睡。还有一位老者坐在公园的长椅上晒太阳，阳光煦暖，老者打起了瞌睡。那么警察能够以孩子和老者在公园中睡觉为由就认为他们触犯了城市的法律，而要求逮捕或处罚他们吗？显然在这里，必须首先区分“睡觉”的含义，区分睡觉与打盹的关系，同时也要区分适用的对象是流浪汉还是母亲怀里的婴儿。在解释适用《土地管理法》第62条第1款的时候，我们的国土局和法官也面临着类似的问题。当法律规定的内容涵盖过宽，但是制定规则的目的明显却十分明显的时候，因此可以用目的限缩的方法来限制该条的适用范围，而不是机械地按字面解释法律。最后，还要说一句，没事别吓唬农民。  
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      资料来源：《拥有两处宅基地违法吗》，载2001年3月8日的《人民法院报》（http://www.rmfyb.com/html/2001/03/08/00820010308003.htm）  
      资料来源：杨庆兵：《启动消费的难点在那里》，载《半月谈》1999年第13期第18页。  
      资料来源：《北京晚报》2001年4月18日第3版。  
      根据《国务院批转国家土地管理局〈关于加强农村宅基地管理工作的请示〉的通知》（国发〔1990〕4号）和1990年召开的全国土地管理局会议的精神，各地纷纷出台关于农村宅基地有偿使用的规定：1990年9月24日厦门市发布的《厦门市岛内农村宅基地有偿使用暂行规定》（厦府（1990）综180号）；1991年6月10日南京市财政局、南京市物价局、南京市土地管理局下发的《关于贯彻〈南京市农村非农业建设用地有偿使用试行办法〉的通知》（宁地政字（91）49号）；1991年6月21日浙江省批转的《关于我省农村宅基地有偿使用试点情况和今后意见的报告》；1991年12月29日广西壮族自治区人民政府批转自治区土地管理局《关于进一步加强农村宅基地管理工作意见的通知》；1992年5月8日吉林省人民政府办公厅转发省土地局等部门《关于农村宅基地实行有偿使用意见报告》；1992年6月8日《河南省农村宅基地用地管理办法》；1992年6月17日昆明市人民政府发布的《昆明市农村宅基地有偿使用规定》（昆政〈1992〉118号）；1992年8月27日银川市下发的《银川市农村宅基地有偿使用试行办法》等等。本文所引用的法律法规，除另有注明者外，均引自吉林市北成数据产业有限责任公司制作、北京大学出版社出版的《中国法律法规大典》数据光盘（截止到1999年3月31日）。  
      但是，到了1993年，根据党中央、国务院纠正行业不正之风，坚决制止乱收费、乱罚款、乱摊派的指示，以及全国减轻农民负担工作电话会议精神，各地又纷纷将农村宅基地有偿使用费作为不合理收费项目清理取消。比如，  1993年8月6日天津市政府下发了《关于取消一批不合理收费项目的通知》取消市政府办公厅转发市土地局、物价局《关于扩大农村宅基地有偿使用试点的补充意见》（津政办发〈1991〉52号）中规定的农村宅基地有偿使用费；1993年6月28日山东省人民政府办公厅下发《关于公布取消第一批涉及农民负担文件的通知》取消《关于农村宅基地有偿使用试点单位的收费标准及资金管理问题的通知》（鲁土法字〔1990〕第19号）；1993年7月28日中共重庆市委、重庆市人民政府下发《关于取消涉及农民负担的四十项集资、基金、收费项目的通知》取消农村宅基地有偿使用费、农村宅基土超占费等。  
      以北京为例，北京市公安局1997年曾颁布《北京市郊区小城镇建设试点城镇户籍管理试行办法实施细则》规定在试点小城镇（比如大兴、延庆、平谷等地区）进行一定量的投资，或在投资额的基础上购买一定面积的房产，方可申请获得北京市城镇常住户口。除此之外，北京市从来没有出台过有房即可办户口的法律文件。因此，外地人在北京市拥有商品房后，一般仍然不能拥有常住户口。北京如此，全国的情况也不会有太大差异。  
    ]  资料来源：谢志伟：《生命之轻，户口之重》，载《人民法院报》2001年3月14日第5版。                    
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2001
                                               
                                               
                                                  【学科类别】经济法->其他