论内地与香港建立紧密经贸关系的法律障碍

　　   
    自去年年底香港特首董建华向中央政府提出希望内地与香港建立类似“自由贸易区”以来，外经贸部与香港特区经几度磋商，将名称改为“更紧密的经贸关系”，并达成一些原则性意见。中国大陆与香港同属WTO成员方，因此任何具有“自由贸易区”性质的协议必须置于WTO法律框中加以考虑，其中所涉及的法律问题相当于复杂。本文试图就其中法律障碍作些初步探讨。  
    一、WTO对自由贸易区的法律规则  
    自由贸易区，作为WTO最惠国或不歧视原则的重大例外，GATT1994第24条有明确规定。第24条规定的地区性经济一体化的集团，共有三个层次：关税联盟，自由贸易区,建立关税联盟或自由贸易区的“临时协议”(Interim agreement)。  
    什么叫“关税联盟”(Customs Union)？作为区域范围内贸易自由化最高水平，它是用单一关税区替代两个以上的关税区：对外实行大体上相同的关税及其它贸易规章；对内则统一取消成员之间的大体上所有(substantially a11)贸易的关税及其限制性贸易法规（第24条第8(a)款），即实行比最惠国税率还要优惠的特惠制(Preferential system)。在今天现实生活中，似乎只有欧盟达到了这个标准。  
    什么叫“自由贸易区”(Free trade area)?作为区域贸易自由化的第二种层次，对外不要求实行统一关税及其他贸易法规，各成员仍保持各自原有的一套，但对内在各成员之间，则要取消“大体上所有”的贸易的关税及其他限制性贸易法规（第24条第8(b)款），实行特惠制。当然，作为比“关税联盟”低一层次，在对内要求上并不那么严格。  
    但是，不论关税联盟还是自由贸易区，当其形成之时，其统一关税水平及其他贸易法规，其成员仍保持的关税水平及其他贸易法规，“不得高于或严于形成之前的”现有关税及其他贸易规章“（第24条第5(a、b)款）。这是一条必须共同遵守的基本原则。  
    什么叫两者的“临时协议”?这是一种允许在“合理长的期限内”达到上述关税同盟或自由贸易区的法定标准的灵活机制。就是说，签订了“临时协议”就开始了最后达标的历程，允许对内只部分地降低或取消关税及其他贸易限制措施。当然即便没有这个灵活机制，对什么叫“取消大体上所有”也会有不同解释和争论，也足以提供相当灵活幅度。  
    就香港与内地建立紧密经贸关系而言，因香港是个自由港，建立关税联盟是不现实和不适宜的，只能在自由贸易区之类的框架里考虑。  
     就在WTO框架里的状况而言，比较成熟和完备些的自由贸易区当属美国、加拿大与墨西哥之间的北美自由贸易区。该区在成员之间从六个方面消除或减少了贸易壁垒，即货物贸易，服务贸易，知识产权，投资，环保及劳工制度。货物贸易方面制定了一整套相当复杂的原产地规则，仅汽车原产地规则就十分繁杂。此外对海关手续、技术标准、政府采购。服务贸易包括金融电信、竞争政策（包括反垄断）都有统一规定…尤其突出的是，还专门建立了一套很有特点和运转良好的争端解决机制。类似北美自由贸易区这样多边性集团，还有东南亚联盟，由阿根廷、巴西、乌拉圭和巴拉圭之间组成的中美洲共同市场以及部分阿拉伯国家、非洲国家之间的各种名称的多边集团。  
     然而，双边的自由贸易区数量占其中大多数，例如澳大利亚与新西兰之间，美国与以色列之间，新加坡与日本之间、与新西兰之间的自由贸易区。据统计，到2000年7月，已通知WTO的有124件，未通知的96件，绝大多数WTO成员方都参加一个，多者达到10个以上，而自由贸易区的成员之间的贸易量已占全球总贸易量的50%以上。形形色色的类似的自由贸易区，名称各式各样，而各自采取的或形成的贸易自由化程度和具体的规矩也千差万别。这种潮流似乎还在演化着，未曾止息。  
     但是，其法律规则仍然是GATSl994第24条和服务贸易总协定(GATT)第5条“经济一体化”所规定的如下四条。  
     第一，自由贸易区要在自愿互利基础上形成或建立。GATT第24条第4款对此表述说，“缔约各方承认，经自愿协议发展该协议成员区经济之间紧密一体化的手段而增加贸易自由的愿望。他们还认为，关税联盟与自由贸易区的目的,在于促进各组成区之间的贸易，而不是为该区与其它缔约方之间的贸易中构筑壁垒。”  
     第二，自由贸易区的各成员得保持各自的原有的关税水平及其它限制贸易法规；  
     第三，在该自由贸易区各成员之间实行程度不同的自由化贸易措施，即采取低于最惠国税率的特惠关税率，放宽于原有的限制贸易措施。  
     第四，形成或建立该自由贸易区时，对外贸易，即对非该区成员的贸易，不得提高关税，不得采取比成立时更多或更严的限制贸易法规。用GATS第5第第4款的话来说；“与订立该协定之前采取的水平相比，对协议外的任何{WTO}成员方，不得提高贸易壁垒的总水平。”  
    二、内地与香港之间可否建立自由贸易区?  
    有人认为，大陆与港澳台之间属一个主权国家内的不同地区，其经贸关系属于“国内经贸关系”，应适用国内法，不属WTO规则结束的范围。这显然把政治与经济关系混淆起来了，也是讨论内地与香港之间经贸关系时，必然首先弄清楚的基本问题。  
    在国际组织中，GATT／WTO的缔约方或成员方的资格，并不限于国家(Stste)，而是包括非国家的“单独关税区”(Separate custom territory，territorty和Country一样，在这里应作“地区”来理解和汉译)。有人说接受非主权国家为其成员的，不叫“国际组织”而叫“跨国组织”。这就失于偏颇了。实际上包括联合国在内，都有将非主权独立地区接纳为会员的先例。“在一些专门性的国际组织中，关键不在于领土的独立与否，而在于该领土是否能独立处理有关国际组织涉及的专业性问题。”（钱戈平主编《国际组织法》，第62页）台湾以“中国台北”名称成为亚洲银行和国际奥委的成员，这是大家都知道的，并未对该国际组织的性质有丝毫影响。在WTO条约用词中，《WTO协定》最后一段还专门写了一个“解释性注明”，说：“本协定及各多边贸易协定中的“Country”or“countries” (汉译通常译作“国家”)，应理解为包括WTO成员方中任何单独关税区”。  
    从法律地位上说，WTO成员方中不论国家还是单独关税区，是平等的，统统要受WTO规则的约束，都要严格履行WTO条约规定的义务。《中国入世议定书》第1条第3款规定：“除本议定书另有规定者外，中国应履行((WTO协定)所附各多边贸易协定中的义务。”该协定书第4条另有专门规定，特别强调说：“自加入时起，中国应取消与第三国和单独关税区之间的，不符合《WTO协定》的所有特殊贸易安排，包括易货贸易安排，使之符合《WTO协定》。”这就是说，在处理内地与香港之间经贸关系方面，适用WTO规则，是没有二话可讲的。如果原来按国内法或区际冲突法作过什么安排的话，也都要用WTO规则作标准加以清理。  
    当然，在经贸关系中WTO协议未作规定的领域，是可以按国内法或区际冲突法来另作处理的。  
    三、香港自由港制度构成的法律障碍  
    内地与香港构筑自由贸易区性质的经贸关系上，最大的法律障碍来自香港自由港的特殊性。若以WTO贸易自由化的标准来检测，香港堪称贸易自由化的典范。它开放得再彻底不过，因为它对来自一切国家或地区的产品与服务，既没有关税，也没有非关税的贸易限制。香港根本没有保障措施、反倾销反补贴乃至卫生检疫方面的任何法律或法规。香港政府甚至缺乏这方面的权力。这实际上正是它生存、发展、繁荣的最大优势所在。  
    香港得以发展成为世界级的大城市，经济走向繁荣的主要优势，一般说的四条。第一条是金融，是亚洲的重要金融中心。第二条是物流，是以方便、迅捷和周全的交通服务而著称。过去的比较发达的转口贸易，虽因祖国大陆日益对外开放并加入WTO而相对部分减弱，但先进的海运码头和国际机场，加上运输资讯的网络化，智慧化和标准化，使得它在物流方面的优势仍在新条件下稳定发展。香港拥有全世界最繁忙的集装箱货运码头，80家左右的国际海运公司每周能提供400条航线，驶向全球500多个目的地。在空运方面，有设备先进的国际机场，66家航空公司每周提供3800个航班，飞向全球130多个国家或地区。第三个优势是旅游，每年能吸引1300多万各国游客，旅客所需的美食、游玩与购物，在香港都能得到满足。由于它的市场向全世界各国开放，又无关税限制，所以全球价廉物美的产品在香港都可买到，而且许多产品的价格比游客本国市场还低，有“购物天堂”的美誉。我本人几次过境香港，都遇见过游客在香港市场上购买本国“制造”的东西。例如，日本游客在香港购买日本造的高级照相机，价格竟比日本本国市场低20%左右。第四，是专业服务发达，从设计、营销、会计等诸多专业方面提供一流服务。  
    总之，香港的“五流”(人流，货流，金流，讯流与服务)优势都是基于或依赖于自由港制度和港内稳定的法制环境而存在的。在讨论内地与香港紧密经贸关系时，主要一个前提条件是：要保持而不是改变香港的自由港地位，要有利于而不是有悖于香港这五大优势的发挥。否则紧密经贸关系便无从谈起。而恰恰正是这个彻底开放的自由港制度，构成了内地香港间建立自由贸易区的最大法律障碍。  
    试想，按照上述WTO关于自由贸易区的规则，首先要对香港有利，又不能要求香港实行比现行制度更具贸易限制的法规与措施，在此条件下，要在大陆香港之间消除关税与非关税的贸易限制，实行特惠制，那不等于要大陆彻底打开自己的南大门，让全世界各国的产品与服务毫无阻拦的长驱直入全国各地吗?对大陆来说，这等于未受其利，先遭其害。中国入世谈判15年所争取得的关税（即使下降到10%以下）和各种非关税保护措施，全都要付诸东流?!以服务贸易一体化而论，内地可给予香港企业以完全的国民待遇，包括人员和资金的流动。然而，由于内地与香港经济发展水平上存在着相当大的差距。香港企业为追求低成本，便会纷纷到内地设厂雇当地低工资的员工，造成资金外流。而香港的工薪阶层尤其非专业技术的一般职工，肯定不会随企业北迁而迁居内地就业。而内地受到良好教育的专业与技术精英，为追求高薪而纷纷到香港寻求职位，使香港的就业竞争变得十分激烈。这样也会使香港未得其利，先受其害。  
    于是有人说，物流方面，大陆可设置并依靠原产地规则，挡住非原产于香港的外国产品进入内地。且不说制订一套双方满意的特惠制原产地规则的工程如何浩大，从复杂的北美自由贸易区的原产地规则可见一斑。而香港在货物生产方面规模和种类是极其有限的，且已有相当部分现在已转移到珠江三角洲地区。为此再制订原产地规则是否值得。即使制订了，而这类规则在阻挡住外国产品的同时，又恰恰抑制或抵消了香港本身在物流和金融方面的优势，难免顾此失彼。  
    至于服务贸易，若处理不当，大陆同样要受到重大损害的。  
    因此，香港自由港的法律特征，以及它与内地在经济发展水平上的差距，对建立自由贸易区所引起的法律障碍，几乎是很难逾越的。这使人对内地香港之间建立WTO模式的自由贸易区在事实上是否可行，产生了怀疑。  
    造成这种法律障碍还有一条重要地理因素，是香港与内地在地域上接壤毗连成一体。若香港与相隔万里重洋的国度和地区（比如说新西兰）结为自由贸易区，情况就大不相同了。香港的物流要抵达该国，要付出较高运费，就相当于一定关税壁垒。  
    四、其他的选择  
    除自由贸易区之类模式外，在构筑内地香港紧密经贸关系上，还有无其他可供选择?按GATTl994第24条第3款在香港与珠江三角洲地区形成“边境贸易”，是一个很值得专题研究的方案。  
    此外，似乎只能在WTO体制的不歧视原则所未曾覆盖的领域来寻求出路了。我们知道，不歧视包括了最惠国与国民待遇，在它们的适用范围内，内地与香港相互给予对方的任何优惠和好处，都要同时也给予所有其他WTO成员方。这就是说，要想在前述GATT第24条规定（作为最惠国或不歧视原则的例外）之外，构筑内地香港之间的特惠经贸关系，只能从WTO不歧视原则适用范围之外来想办法。  
    这里我们首先要澄清一个常见的认识上的误区。在WTO多边贸易体制里，我们通常说最惠国原则，国民待遇原则或者不歧视原则，指的它们是项普遍要遵守的法律义务，而并不是我国人们常常理解的，可到处引申套用的抽象原理。在WTO法制里，最惠国与国民待遇都是具体规则，它们的受惠对象是固定的，例如在货物贸易里是“产品”(products)，服务贸易里是“服务和提供服务的人”，知识产权方面是“国民”。一说“最惠国”就常识地反应为受惠的一定是“国家”，这就是一种法律错觉。同样的，它们的适用范围都是经过严格界定而十分具体的。以货物贸易的最惠国待遇来说，GATTl994第1条第1款条文一开始表述的适用范围可分解为如下四项：  
    1、关税及其他税费的征收，凡属因进出口、与进出口有关，或者为进出口货物国际支付转移者；  
    2、征收上述税费的方法；  
    3、与进出口有关的规则与手续；  
    4、GATT第3条第2、4款规定的国民待遇。  
    在上述第1条第1款的上述适用范围以外，要想适用最惠国，则必须在有关条款再作具体规定。我们查一查，还有第2条；第5条过境自由，在第5款中规定了“过境有关的所有费用、管理与手续方面”的最惠国待遇；第9条，原产地标记，第1款规定“在]，执行一个方针”，逐步建立。  
      
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】国际法->国际经济法